II OSK 2489/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 808/11 w sprawie ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 30 czerwca 2011 r. nr X/75/2011 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. W. na rzecz Gminy Stryków kwotę 120 (sto dwadzieścia), złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 808/11 po rozpoznaniu skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4, ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.) Rada Miejska w Strykowie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego B. W., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji ławnika. Uchwałę doręczono zainteresowanemu w dniu 11 lipca 2011 r. W skardze z dnia 15 lipca 2011 r. B. W. zarzucił naruszenie przepisów procedury, a w szczególności: - art. 190 ust. 3 ustawy poprzez uniemożliwienie mu złożenia wyjaśnień, z których wynikałoby, że nie wykonuje czynności ławnika od czerwca 2010 r. i aktualnie oczekuje odwołania go z tej funkcji przez Radę Miejską w Strykowie; - art. 190 ust 6 ustawy poprzez podjęcie uchwały po upływie terminu wskazanego w wyżej powołanym przepisie, który to termin jest terminem granicznym do wykonania uprawnienia przez radę gminy, a jego upływ skutkuje wygaśnięciem przysługującego radzie uprawnienia; - podjęcie uchwały o wygaśnięciu jego mandatu przed rozpatrzeniem wniosku Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2011 r. o odwołanie B. W. z funkcji ławnika; - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g.; poprzez niepoddanie projektu zaskarżonej uchwały opiniowaniu oraz przedłożeniu właściwej Komisji (zgodnie z § 53 ust. 1 -2 Statutu Gminy). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy w związku z art. 24a-art. 24f, art. 25b u.s.g. oraz w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001r. Nr 98 poz. 1070 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że ustawowy zakaz, o którym mowa w art. 190 ust. 2a ustawy dotyczy również łączenia mandatu radnego i mandatu ławnika oraz nierozróżnienie pojęć "posiadania mandatu ławnika" i "pełnienia obowiązków ławnika". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw obowiązuje w dniu podjęcia uchwały, wygaśnięcie mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust 1 pkt. 2a obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jak stanowi art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1090 ze zm.) ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. B. W. złożył ślubowanie w dniu 2 grudnia 2010 r., a więc w terminie 3 miesięcy powinien zrzec się (jeżeli chciał pełnić funkcję radnego) funkcji ławnika. Skoro tego nie uczynił to z dniem 3 marca 2011 r. mandat radnego wygasł. Wobec powyższego Rada Miejska w Strykowie miała obowiązek podjąć kwestionowaną uchwałę. Dodać należy, że termin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest terminem instrukcyjnym, co oznacza, że organ stanowiący może skutecznie podjąć tę uchwałę również po terminie 1 miesiąca. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi wystąpił w dniu 8 czerwca 2011 r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strykowie o odwołanie B. W. z funkcji ławnika. Nie doszło także w ocenie Sądu I instancji do naruszenia § 51 i § 53 ust. 1 statutu Gminy Stryków bowiem art. 20 ust. 1a u.s.g. stanowi, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością ustawowego składu rady. Jest to odstępstwo od zasady uregulowanej w ust. 1. Ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości składu rady. Jeżeli radni bezwzględną większością ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad – zgłosić projekty i podjąć określone uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., II OSK 447/08 NZS 2008/06/115, LEX 467049). Ponadto jak wynika z protokołu X Sesji Rady Miejskiej w Strykowie z dnia [...] czerwca 2011 r. (str. 2, 12-13 protokołu) przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień, jednakże z niej nie skorzystał. Od powyższego wyroku B. W. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 190 ust. 5 i art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24a-art.24f i art. 25b u.s.g. oraz -w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 i art. 166 i art. 167 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1090 ze zm.) oraz w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i błędne przyjęcie, że przez ustawowy zakaz, o którym mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy, należy rozumieć również łączenie mandatu ławnika i mandatu radnego, mimo iż wprowadzona w art. 159 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych norma nie dotyczy ustawowego zakazu wprowadzonego dla radnych oraz błędne przyjęcie, iż wybranie radnego na ławnika przed uzyskaniem przez niego mandatu radnego i nieodwołanie lub niezrzeczenie się mandatu ławnika w terminie trzech miesięcy od dnia złożonego przez niego jako radnego ślubowania, nawet przy niewykonywaniu funkcji tegoż ławnika i niepełnieniu obowiązków ławnika przez radnego, jest podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, a także art. 190 ust. 3 w zw. z art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej w sprawie wygaśnięcia mandatu wywołuje skutki ex tunc, w sytuacji gdy art. 191 ust. 3 ww. ustawy wprost wskazuje, że wygaśnięcie mandatu następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu oddalającego skargę. 2/ naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 i § 4, art. 133 § 1 i art. 147 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art.190 ust. 6 i art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 19 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z § 51 ust. 1 i § 52 oraz -w zw. z § 53 ust. 3 Statutu Gminy Stryków ustawy poprzez błędne oddalenie skargi mimo, iż istniały podstawy do jej uwzględnienia i unieważnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z uwagi na naruszenie przez Radę Miejską w Strykowie w procesie legislacyjnym oraz przy podejmowaniu tej uchwały procedury wynikającej z w/w przepisów Statutu Gminy oraz ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w tym w szczególności poprzez podjęcie uchwały w trybie nagłym, mimo iż nie było ku temu podstaw, a także art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, i uniemożliwienie a przynajmniej utrudnienie w ten sposób ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Strykowie wniosła o jej oddalenie w całości. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał jej zarzuty i wnioski podkreślając zwłaszcza, że kwestia wygaśnięcia mandatu w związku z łączeniem funkcji radnego i ławnika sprowadza się w istocie do zakazu łączenia "wykonywania" funkcji ławnika, a nie posiadania tej funkcji, a zatem należało w sprawie uwzględnić, że skarżący wniósł o niewyznaczalnie go do wykonywania tej funkcji /zawieszenia jej wykonywania/. Skarżący ponadto doznał ograniczenia w możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, gdyż zasłabł na posiedzeniu Rady Gminy, co powinno być wzięte pod uwagę w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionując zaskarżony wyrok stanowisko swoje opiera na twierdzeniu, iż w sytuacji gdy doprowadził do "zawieszenia" wykonywania funkcji składając stosowne pismo do Prezesa Sądu, w którym pełni tę funkcję, niedopuszczalne było przyjęcie, iż zaistniała przesłanka do wygaszenia mandatu radnego nawet jeżeli funkcji tej się nie zrzekł. Z tym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić, gdyż regulacja art. 190 ust. 1 pkt 2a, Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jednoznacznie przesądza o tym, że brak rezygnacji z określonej funkcji /w tym przypadku ławnika/ w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała Rady Gminy w tej kwestii ma charakter deklaratoryjny. Nie ma w tym względzie natomiast żadnego znaczenia czynność podjęta /lub jej brak/ przez Prezesa Sądu, w którym pełni funkcje skarżący skutkująca zawieszeniem wykonywania funkcji ławnika. Nie jest też istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, czy biorący udział w posiedzeniu Rady Gminy skarżący uczestniczył w nim przez cały czas poświęcony na załatwienie przedmiotowej sprawy, czy też opuścił to posiedzenie, nawet ze względu na jego stan zdrowia, zwłaszcza, iż ustawodawca krótki termin wygaszenia mandatu określił jednoznacznie obligując radę gminy do podjęcia stosownej uchwały w razie ziszczenia się przewidzianej prawem przesłanki sprowadzającej się do łączenia mandatu radnego i ławnika przez okres przekraczający ten, w którym radny powinien doprowadzić do usunięcia tej prawnej przeszkody. Uchwała podjęta przez Radę Gminy nie ma przy tym charakteru stanowiącego a wyłącznie deklaratoryjny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.