VII SA/Wa 1014/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: [...]WINB) z [...] lutego 2010 r. Nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (w skrócie: PINB w [...]) z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej utwardzenia kostką brukową przez inwestora – K. N. części działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzją [...]WINB w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że sprawa utwardzenia kostką brukową części działki o nr ewid. jw. była już przedmiotem postępowania przed tym organem. Decyzją z [...] lutego 2010 r. [...]WINB uchylił decyzję PINB w [...] z 17 listopada 2009 r. nakazującą rozbiórkę ww. utwardzenia wskazując na możliwość zastosowania w sprawie procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Następnie podał, iż organ powiatowy postanowieniem z 2 czerwca 2010 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na utwardzeniu ww. działki i nałożyła inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec stwierdzenie, że z przedstawionej przez inwestora dokumentacji nie wynika, aby zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB w [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie. Dalej, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że decyzja I instancji zasługiwała na uchylenie. Podniósł, iż skoro organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to tym samym miał 2 miesiące na wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana po tym terminie i wobec tego należało ją uchylić. Niemniej organ wskazał, że wobec okoliczności faktycznych sprawy, zasadne jest umorzenie postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na ekspertyzę techniczną przedstawioną przez inwestora, z której to wynika -jak podał- zgodność inwestycji ze sztuką budowlaną. Z tego też powodu uznał, iż dalsze prowadzenie postępowania jest nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie [...]WINB skarżąca- Z. P. wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, iż ekspertyza techniczna, na której organ się opiera przedstawia stan faktyczny nie odpowiadający prawdzie. Podała, że po każdym deszczu woda spływa z podwórka sąsiada wyłożonego kostką brukową i zalewa jej działkę, wlewając się nawet do garaży i piwnicy budynku, w której od momentu wykonania utwardzenia ciągle jest pełno wody. Podniosła, iż w jej ocenie akta sprawy winny być uzupełnione o dodatkową ekspertyzę wykonaną przez niezależnego biegłego. Zaznaczył przy tym, iż wykonanie ekspertyzy na jej zlecenie jest praktycznie niemożliwe, ponieważ biegli musieliby wejść na działkę inwestora, a to wymagałoby oczywiście jego zgody, co -mając na względzie jego postawę- jest niewykonalne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 12 lipca 2011 r. uczestnik postępowania – K. N. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, przy czym uznał, iż orzeczenie to nie jest wolne od wad. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. (taka data została w tej decyzji podana, chociaż akta wskazują na to, iż decyzja ta została podjęta w 2011 r., a nie w 2010 r. – omyłka ta nie została jednak przez organ sprostowana). Decyzja ta zakończyła postępowanie wszczęte na żądanie skarżącej – Z. P., a dotyczące utwardzenia kostką brukową działki przy ul. [...] w [...]. Przypomnieć trzeba, iż Z. P. jako właścicielka działki sąsiadującej z działką inwestycyjną podnosiła, że jej nieruchomość (w tym znajdujące się na jej terenie budynki) jest zalewane wodami opadowymi z ww. działki inwestycyjnej, a powodem tego jest wykonane utwardzenie tej działki. W toku postępowania ustalono, że inwestor – K. N. utwardził około 300 m² terenu i uczynił to bez zgłoszenia robót budowlanych do odpowiedniego organu. Organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie w sprawie (na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z [...] lutego 2010 r. Nr [...]), zmienił tryb, w jakim sprawa winna być prowadzona. Przyjął, stosując się do wskazań organu II instancji zawartych w ww. orzeczeniu, że z uwagi na to, iż przedmiotowa w sprawie inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego, postępowanie winno toczyć się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 49b. W tym miejscu Sąd stwierdza, iż zastosowanie w sprawie art. 50-51 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy uznać za prawidłowe. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych ustawa w ww. przepisach określa jako roboty budowlane i przewiduje, że tego typu roboty nie wymagają pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia. Wskazane przepisy art. 50-51 mają zaś zastosowanie m.in. do samowolnie realizowanych robót budowlanych i taka sytuacja w niniejszej sprawie bezspornie występuje. Dalej, zauważyć trzeba, że mając na względzie przepisy art. 50 i art. 51 ww. ustawy, postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. (doręczonym stronom w dniu 7 czerwca 2010 r.) PINB w [...] nakazał inwestorowi w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu oraz przedstawić ekspertyzę techniczną wykonanych robót i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając termin na zrealizowanie nałożonych obowiązków. Obowiązki te w terminie zostały przez inwestora wykonane, m.in. złożył on do akt sprawy wymaganą ekspertyzę techniczną. Następnie, decyzją z [...] grudnia 2010 r. (a więc po ponad 2 miesiącach od doręczenia ww. postanowienia z 2 czerwca 2010 r.) PINB w [...] w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji podał dwie przyczyny mające przemawiać za takim rozstrzygnięciem. Wskazał mianowicie na utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i brak w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał też na przedstawioną przez inwestora dokumentację stwierdzając, iż nie wynika z niej, aby zaistniała przesłanka do wydania decyzji merytorycznej załatwiającej sprawę w którykolwiek sposób określony w ww. art. 51 ust. 1. [...]WINB -zaskarżoną do Sądu decyzją- uchylił omówione powyżej rozstrzygniecie organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wydanym rozstrzygnięciem doprowadził więc do takiego samego skutku, jaki spowodowała decyzja PINB w [...] z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał zaś argumenty zbieżne z tymi, które przedstawił PINB w [...] w swojej decyzji. Wskazał na brak możliwości wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego po utracie ważności z mocy prawa postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Przy czym zarzucił organowi I instancji naruszenie ww. art. 51 ust. 1 w sytuacji, gdy organ I instancji przepisu tego w sprawie nie zastosował. [...]WINB wskazał także na brak zasadności wydania decyzji merytorycznej w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim treści ekspertyzy technicznej. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż organ wydając tę decyzję nie ustrzegł się błędów, ale błędy te nie uzasadniały co najmniej uchylenia tej decyzji. Rozstrzygnięcie tego organu -umarzające postępowanie- jest bowiem w ocenie Sądu prawidłowe. Zastrzeżenia Sądu dotyczą natomiast tej części decyzji, mocą której organ II instancji uchylił decyzję PINB w [...]. W tym miejscu podnieść należy, iż decyzja organu I instancji była prawidłowa, nadto – nie została ona wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właśnie z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w tym przepisie. Decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. mogła być zaś podjęta po tym terminie. Pomimo dostrzeżonych nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż z uwagi na ekonomikę procesową brak jest podstaw do wzruszenia tego orzeczenia w sytuacji, gdy wywołany ta decyzją końcowy wynik sprawy jest prawidłowy, z następujących przyczyn. -Po pierwsze, zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie w obu instancjach, że obowiązujące przepisy przewidują ramy czasowe wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Zauważyć też należy, że stosownie do art. 51 ust. 1 omawianej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję przewidzianą w tym przepisie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z powyższego wynika, iż postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 omawianej ustawy oraz, że jest to termin, którego dochowanie pozwala na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego. W wyroku z 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1833/06) NSA stwierdził, że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (z uwag na brzmienie ww. regulacji prawnych) jest terminem materialnoprawnym. To zaś powoduje, że uchybienie temu terminowi, niezależnie od przyczyn i "wielkości" opóźnienia, uniemożliwia -na skutek upływu czasu- skuteczne skorzystanie z instytucji prawa, dla której termin ten przewidziano, tj. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym samym wyroku NSA zaznaczył, że skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy -liczonym od dnia doręczenia tego postanowienia- nie zostanie wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi zaś podstawę umorzenia postępowania. Dostrzegając powyższe za trafne należy uznać więc stanowisko organów obu instancji prezentowane w sprawie, iż z uwagi na upływ ponad 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie jest możliwe wydanie orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i uzasadnione jest w takim przypadku zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Podać w tym miejscu jeszcze raz należy, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone stronom w dniu 7 czerwca 2010 r., a wobec tego termin do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 upłynął z dniem 7 sierpnia 2010 r., upłynął - albowiem w tym czasie decyzja merytoryczna nie została podjęta. Jednocześnie Sąd w tym miejscu dodatkowo zauważa, że stwierdzając powyższe nie badał w niniejszej sprawie prawidłowości wydania w dniu [...] czerwca 2010 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w jego sentencji dokumentów. Na postanowienie to, zgodnie z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, służyło zażalenie. Z tego środka zaskarżenia żadna ze stron nie skorzystała. Wobec tego orzeczenie to jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym, a z uwagi na związanie Sądu granicami skargi (która to dotyczy decyzji organu powyżej wskazanej), nie jest możliwe na tym etapie, tj. w postępowaniu sądowoadministracyjnym dot. wskazanej na wstępie decyzji, poddanie tego orzeczenia kontroli co do jego legalności. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie powinno odnosić się do robót już zakończonych. W takiej sytuacji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 miałby zastosowanie na podstawie ust. 7 tego artykułu. Po drugie, zgodzić się należy tak z organem I instancji jak i organem odwoławczym, że także z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, brak było podstaw do wydania merytorycznej decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna dotycząca utwardzenia terenu. Została ona wykonana przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, a więc osobę z odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Z ekspertyzy tej wynika, że wykonana nawierzchnia spełnia wymogi stawiane obowiązującymi przepisami i normami. Wykonana ona została zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stanowi zagrożenia dla eksploatacji terenów sąsiednich, nie powoduje ich zalewania. Nadto, w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych na spornym terenie. Wynika z niego, iż przedstawiciele organu nadzoru budowlanego nie stwierdzili, aby inwestor wykonując utwardzenie terenu zakłócił stosunki wodne panujące na tym obszarze. W aktach znajduje się także zaświadczenie z 21 października 2009 r. Urzędu Miejskiego w [...] wskazujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu obowiązującego na działce inwestora. Analiza sprawy nie wykazała, aby wykonane utwardzenie terenu było sprzeczne z zapisami tego planu. W ocenie Sądu, na podstawie takiego materiału dowodowego (w tym zwłaszcza treści ekspertyzy technicznej) organ I instancji prawidłowo uznał, że nie zaistniała przesłanka do wydania decyzji merytorycznej na przykład poprzez rozbiórkę wykonanego utwardzenia, czy też poprzez doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Konkludując, Sąd uznał, iż wobec ww. okoliczności zasadne było umorzenie postępowania w sprawie. Tak z uwagi na upływ terminu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i zgromadzony materiał dowodowy brak było bowiem podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora określone obowiązki (celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem). Na koniec, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów procesowych, Sąd wyjaśnia, iż nie dopatrzył się w sprawie wadliwego działania organu II Instancji polegającego na braku uzupełnienia akt postępowania o dodatkową ekspertyzę techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych. Ekspertyza techniczna złożona przez inwestora stanowiła jeden z dowodów w sprawie. Została ona opracowana przez osobę z ważnymi uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-inżynierskiej. To zaś oznacza, iż winna być ona zwalczana dowodem o odpowiedniej mocy dowodowej. Jeśli skarżąca z ekspertyzą zalegającą w aktach nie zgadzała, to nic nie stało na przeszkodzie, aby załączyła do akt ekspertyzę techniczną wykonaną na jej zlecenie. Nic też nie stało na przeszkodzie, aby ekspertyza ta wykonana została na jej terenie i w kierunku ustalenia przyczyn zalewania jej nieruchomości. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.