V SA/Wa 22/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Województwa ... na uchwałę nr ... Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia ... września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia gwarancji zobowiązań wynikających z transakcji zamiany profilu odsetek oddala skargę. Zarząd Województwa ... w dniu ... lipca 2009 r. podjął uchwałę nr ..., którą wyraził zgodę na udzielenie przez Województwo ... gwarancji zobowiązań A. S.A. wynikających z umowy (transakcji) zamiany profilu odsetek typu ... SWAP, służącej optymalizacji i ograniczeniu kosztów obsługi finansowania, która zostanie zawarta pomiędzy .. S.A. a A S.A. Stwierdził, że gwarancja zostanie udzielona do kwoty ... i obejmuje wszystkie zobowiązania A. S.A. wynikające z powyższej umowy oraz że ostateczny okres odpowiedzialności Województwa z tytułu udzielonej gwarancji upłynie w dniu 31 grudnia 2039 r. Uchwałą nr ... z dnia ... września 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej KRIO) stwierdziło nieważność uchwały Zarządu Województwa ... z dnia .. lipca 2009 r. nr ... z powodu braku podstawy prawnej i sprzeczności z prawem, tj. art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach [tj. Dz.U. z 2001 r. NT 120, poz. 1300], dalej: ustawa o obligacjach. W uzasadnieniu uchwały KRIO wskazało m.in., że uchwała z dnia ... lipca 2009 r. została doręczona z naruszeniem siedmiodniowego terminu określonego w art. 81 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem KRIO transakcja SWAP jest związana z zobowiązaniami z tytułu emisji obligacji przez A. S.A, zaś obowiązujące przepisy nie przewidują udzielenia przez jednostkę samorządu terytorialnego gwarancji zobowiązań wynikających z emisji obligacji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo ... wnosiło o uchylenie uchwały KRIO z dnia ... września 2009 r., nr ..., zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o obligacjach poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz art. 86 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych [Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn.zm.]. Zdaniem Skarżącej zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo obligacja oraz transakcja zamiany odsetek typu ... SWAP są transakcjami odrębnymi. Transakcja zamiany miałaby polegać na zamianie stałej stopy procentowej na stopę uzależnioną od zwrotu z ..., zarządzanego przez Bank ... Zwrot ten naliczany byłby według formuły zaproponowanej przez bank. Transakcja ta miałaby potencjalnie wygenerować subsydium w postaci pozytywnego rozliczenia dla A. S.A. w poszczególnych latach trwania transakcji i jest ona obarczona ryzykiem ustalonym i limitowanym przed jej zawarciem. Intencją A. S.A. jest wykorzystanie subsydium wygenerowanego w każdym roku na transakcji zamiany odsetek typu ... SWAP jako źródła obniżenia kosztu obsługi finansowania z tytułu wyemitowanych obligacji. W ocenie Skarżącej - ze względu na zasadę samodzielności samorządu terytorialnego z zakresu gospodarowania mieniem, treść ustawy o finansach publicznych upoważniającej samorząd zarówno do udzielania poręczeń jak i gwarancji dla zabezpieczenia wykonania zobowiązań oraz treść art. 6 ustawy o obligacjach - działała ona na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę KRIO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosując środki określone w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Podstawowym celem kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Rozpoznając skargę Sąd po rozpatrzeniu merytorycznych argumentów zawartych w stanowiskach obu stron stanął na stanowisku, iż nie jest ona zasadna. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych [tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.] w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek. Ustawa o finansach publicznych w art. 86 ust. 1 przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji a łączna ich kwota określana jest w uchwale budżetowej. Rację ma w tym miejscu organ twierdząc, że w niniejszej sprawie przepis ten nie może być rzeczywistą podstawą do udzielania gwarancji zobowiązań wynikających z transakcji SWAP, gdyż są one związane z emisją obligacji przez A. S.A. Nie negując, a wręcz przychylając się do twierdzenia strony, iż obligacja oraz transakcja zamiany odsetek typu ... SWAP są transakcjami odrębnymi należy zauważyć, iż w sprawie zastosowanie znajduje ustawa o obligacjach, która w art. 6 ust. 1 przewiduje możliwość udzielenia przez jednostki samorządu terytorialnego poręczenia zobowiązań wynikających z obligacji emitowanych m.in. poprzez spółki akcyjne, w których dana jednostka samorządu terytorialnego dysponuje ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia [Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.97.78.483), [w:] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV]. Zasada ta znalazła swój wyraz w art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, ze jednostki finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tym samym podstawą do dokonywania wydatków ze środków publicznych mogą być wyłącznie przepisy, które przewidują możliwość ponoszenia określonych wydatków. Jak zasadnie podniosło to Kolegium RIO, udzielanie przez j.s.t. poręczeń i gwarancji skutkuje ponoszeniem przez j.s.t. określonych wydatków wynikających z udzielonych poręczeń (gwarancji). Skoro art. 6 ustawy o obligacjach stanowi przepis szczególny zezwalający j.s.t. na poręczanie zobowiązań wynikających z obligacji na warunkach określonych w tym przepisie to tym samym j.s.t. nie mogą udzielać emitentowi obligacji gwarancji transakcji zamiany profilu odsetek zawieranej w związku z emisją obligacji. Dodatkowo zasadnie podnosi Kolegium, iż z treści zakwestionowanej przezeń uchwały Zarządu Województwa ... Nr ... wynika, że udzielenie przez Województwo gwarancji zobowiązań A. S.A. wynikających z umowy (transakcji) zamiany profilu odsetek typu ... SWAP zawartej między ... Bank Polska S.A. polegać będzie także na podpisaniu przez Województwo innych dokumentów i umów, które mogą się okazać niezbędne w związku z gwarancją oraz, że gwarancja dotyczy zobowiązań wynikających z w/w umowy zamiany profilu odsetek również w przypadku zakończenia działalności, likwidacji lub upadłości ARM S.A. Oznacza to, że przedmiotowa gwarancja może stanowić także poręczenie udzielone przez Województwo ... Bank Polska S.A. z tytułu umowy zamiany profilu odsetek. Należy podkreślić, iż gwarancję stanowi jednostronne pisemne oświadczenie (przyrzeczenie), złożone przez gwaranta na zlecenie określonego podmiotu (dłużnika), w którym zobowiązuje się on do spełnienia świadczenia na rzecz innego podmiotu (beneficjenta gwarancji) w razie zaistnienia określonych warunków zapłaty lub po wezwaniu beneficjenta w określonych okolicznościach, zaś zobowiązanie wynikające z gwarancji gwarant przyjmuje w interesie dłużnika. Województwo jako gwarant nie jest zatem uprawnione do zawierania umów w związku z udzieloną gwarancją, gdyż udzielenie gwarancji jest czynnością prawną jednostronną. Województwo nie jest także uprawnione do udzielania gwarancji w przypadku zakończenia działalności, likwidacji lub upadłości A. S.A. gdyż może być ona udzielona przez Województwo w interesie A. S.A. tym bardziej, że termin odpowiedzialności Województwa z tytułu udzielonej gwarancji upływałby 31 grudnia 2039 roku. A zatem transakcja zamiany profilu odsetek typu ... SWAP związana z emisją obligacji byłaby dopuszczalna na gruncie prawa prywatnego, natomiast nie jest dopuszczalna, wobec braku podstaw prawnych, na gruncie publicznoprawnym. Zasada legalizmu wymaga, ażeby działania samorządu prowadzone były w oparciu o obowiązujące przepisy, co potwierdziły wyroki NSA z 22 września 2005 r. II GSK 168/05 oraz WSA w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2005 r. I SA/Łd 137/05 podkreślające znaczenie również gramatycznej wykładni przepisu (w tym wypadku przepisu art. 52 ustawy o finansach publicznych). Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż uchwała z dnia 13 lipca 2009 r. doręczona została do Izby z naruszeniem siedmiodniowego terminu określonego w art. 81 ustawy o samorządzie województwa, to termin ten jest terminem instrukcyjnym, uchwały można bowiem skutecznie doręczyć także po jego upływie, jednak uchybienie mu pociąga za sobą dotkliwe skutki prawne [Komentarz do art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.01.142.1590), [w:] A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC, 2008]. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu przepisy obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały nie przewidywały udzielenia przez jednostkę samorządu terytorialnego gwarancji zobowiązań wynikających z emisji obligacji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżonej uchwały była nieważność uchwały wyrażająca zgodę na gwarancję zobowiązań wynikających z emisji obligacji, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.