II GSK 798/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 22/10 w sprawie ze skargi Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia gwarancji zobowiązań wynikających z transakcji zamiany profilu odsetek 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...]; 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Województwa M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 22/10 oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 30 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia gwarancji zobowiązań wynikających z transakcji zamiany profilu odsetek. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Województwa Mazowieckiego w dniu 13 lipca 2009 r. podjął uchwałę nr 1720/261/09, którą wyraził zgodę na udzielenie przez Województwo Mazowieckie gwarancji zobowiązań Agencji Rozwoju Mazowsza S.A. wynikających z umowy (transakcji) zamiany profilu odsetek typu DTP Index SWAP, służącej optymalizacji i ograniczeniu kosztów obsługi finansowania, która zostanie zawarta pomiędzy H. B. P. S.A. a Agencją Rozwoju Mazowsza S.A. Organ stwierdził, że gwarancja zostanie udzielona do kwoty 130 000 000 i obejmuje wszystkie zobowiązania Agencji Rozwoju Mazowsza S.A. wynikające z powyższej umowy oraz że ostateczny okres odpowiedzialności Województwa z tytułu udzielonej gwarancji upłynie w dniu 31 grudnia 2039 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej KRIO) uchwałą nr 198/K/09 z dnia 30 września 2009 r. stwierdziło nieważność uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z powodu braku podstawy prawnej i sprzeczności z prawem, tj. art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz U. z 2001 r. nr 120, poz. 1300) dalej: ustawa o obligacjach. W uzasadnieniu uchwały KRIO wskazało, że uchwała z dnia 13 lipca 2009 r. została doręczona z naruszeniem siedmiodniowego terminu określonego w art. 81 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem KRIO transakcja SWAP jest związana z zobowiązaniami z tytułu emisji obligacji przez Agencję Rozwoju Mazowsza S.A, zaś obowiązujące przepisy nie przewidują udzielenia przez jednostkę samorządu terytorialnego gwarancji zobowiązań wynikających z emisji obligacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi Województwa Mazowieckiego na tę uchwałę nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i oddalił tę skargę. W uzasadnieniu do wyroku Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o finansach publicznych w art. 86 ust. 1 przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji a łączna ich kwota określana jest w uchwale budżetowej. Jednakże przepis ten nie może być podstawą do udzielania gwarancji zobowiązań wynikających z transakcji SWAP, gdyż są one związane z emisją obligacji przez ARM S.A. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa o obligacjach, która w art. 6 ust. 1 przewiduje możliwość udzielenia przez jednostki samorządu terytorialnego poręczenia zobowiązań wynikających z obligacji emitowanych m.in. poprzez spółki akcyjne, w których dana jednostka samorządu terytorialnego dysponuje ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu. Zdaniem Sądu I instancji udzielanie przez j.s.t. poręczeń i gwarancji skutkuje ponoszeniem przez j.s.t. określonych wydatków wynikających z udzielonych poręczeń (gwarancji). Skoro art. 6 ustawy o obligacjach stanowi przepis szczególny zezwalający j.s.t. na poręczanie zobowiązań wynikających z obligacji na warunkach określonych w tym przepisie to tym samym j.s.t. nie mogą udzielać emitentowi obligacji gwarancji transakcji zamiany profilu odsetek zawieranej w związku z emisją obligacji. Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że z treści z[...]wynika, że udzielenie przez Województwo gwarancji zobowiązań ARM S.A. wynikających z umowy (transakcji) zamiany profilu odsetek typu DTP Index SWAP zawartej między H. B. P. S.A. polegać będzie także na podpisaniu przez Województwo innych dokumentów i umów, które mogą się okazać niezbędne w związku z gwarancją oraz, że gwarancja dotyczy zobowiązań wynikających z w/w umowy zamiany profilu odsetek również w przypadku zakończenia działalności, likwidacji lub upadłości ARM S.A. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że przedmiotowa gwarancja może stanowić także poręczenie udzielone przez Województwo H. B. P. S.A. z tytułu umowy zamiany profilu odsetek. Województwo jako gwarant nie jest zatem uprawnione do zawierania umów w związku z udzieloną gwarancją, gdyż udzielenie gwarancji jest czynnością prawną jednostronną. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Województwo Mazowieckie wniosło skargę kasacyjną, w której zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: -art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300) w zw. z art. 86 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.2104 ze zm.) i art. 7 oraz art. 165 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1580 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą udzielać gwarancji transakcji zmiany profilu odsetek zawieranej w związku z emisją obligacji; -art. 86 ustawy o finansach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie może być rzeczywistą podstawą do udzielenia gwarancji zobowiązań wynikających z transakcji SWAP, gdyż są one związane z emisją obligacji przez ARM S.A.; -art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten stanowi przepis szczególny zezwalający jednostce samorządu terytorialnego na poręczanie zobowiązań wynikających z obligacji na warunkach określonych w przepisie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Województwo Mazowieckie podkreśliło, że transakcja zmiany profilu odsetek typu DTP Index Swap nie jest zobowiązaniem wynikającym z obligacji, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o obligacjach. Obligacja i transakcja zmiany odsetek DTP Index Swap są transakcjami odrębnymi zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo. Bank nie jest stroną zobowiązaną lub uprawnioną z treści obligacji a sama transakcja obligacji służy pozyskaniu środków dla ARM S.A. Natomiast, jak wyjaśnił Skarżący, stronami transakcji zmiany profilu odsetek typu DTP Index Swap są bank i Agencja. Obligatariusze nie mają żadnych praw i obowiązków w związku z tą transakcją. Zatem transakcja zmiany profilu odsetek nie może być uznana za tożsamą z emisją obligacji zaś przepis art. 6 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie zobowiązań wynikających z emitowanych obligacji. W dalszej części uzasadnienia, Skarżący podniósł, że art. 6 ust. 1 ustawy o obligacjach zawiera ograniczenie jedynie w zakresie udzielenia poręczenia i nie dotyczy żadnego innego instrumentu zabezpieczenia. W ocenie Skarżącego celem wspomnianego przepisu jest ograniczenie grupy podmiotów, których obligacje mogą być poręczane oraz wysokości limitu poręczenia a nie ograniczenie wyboru sposobów zabezpieczenia wyłącznie do formy poręczenia. Intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie w tym przepisie ograniczenia co do sposobu zabezpieczeń zobowiązań z obligacji. Przepis art. 6 ustawy o obligacjach nie wyklucza więc ustanowienia przez samorząd innego instrumentu nie przewidzianego w ustawie np. udzielenie gwarancji w celu zabezpieczenia zobowiązań z obligacji. Skarżący podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie województwa (art. 2) oraz przepisów Konstytucji (art. 165) jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w gospodarowaniu mieniem i prowadzeniu gospodarki finansowej. Samorząd województwa jest również podmiotem w sferze prawa cywilnego i może wchodzić w stosunki prawne nie przewidziane wprost w ustawach szczególnych. Wystarczającą podstawą prawną do podejmowania tego typu działań są przepisy dotyczące zakresu działania i zadań samorządu, będące wyznacznikiem przedmiotowego zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w gospodarowaniu swoim mieniem oraz przepisy ustalające zakres posiadanych uprawnień. W sprawach z zakresu gospodarki finansowej takim przepisem regulacyjnym jest art. 86 (obecnie 94) ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji na warunkach określonych w tej ustawie. Przepis ten był podstawą prawną do udzielenia kwestionowanej przez Sąd I instancji gwarancji Zarządu Województwa Mazowieckiego. Mając powyższe na uwadze Skarżący stwierdził, że uchwała Zarządu Województwa Mazowieckiego nr [...]w sprawie udzielenia gwarancji dla zobowiązań wynikających z transakcji zmiany profilu odsetek typu DTP Index Swap ma umocowanie prawne w art. 86 ustawy o finansach publicznych i nie jest sprzeczna z art. 6 ust. 1 ustawy o obligacjach, gdyż regulacja ta nie miała zastosowania do tej uchwały. Z wymienionych względów Województwo Mazowieckie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 września 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego przepisu. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, które w ocenie autora skargi kasacyjnej miało polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów art.6 ust.1 ustawy z 29 czerwca 1995 roku o obligacjach (Dz. U. Nr 120, poz.1300 ze zmianami) w związku z art.86 ust.1 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249,poz. 2104 ze zm.), art.7 oraz art.165 Konstytucji RP oraz art.6 ust.1 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm.), a także na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisu art.86 ustawy o finansach publicznych i art.6 ust.1 ustawy o obligacjach w związku z art.35 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była kontrola zgodności z prawem uchwały numer [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z 30 września 2009 roku, którą to uchwałą organ stwierdził nieważność uchwały numer [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego z 13 lipca 2009 roku w sprawie udzielenia przez Województwo Mazowieckie gwarancji zobowiązań wynikających z transakcji zamiany profilu odsetek typu DTP Index SWAP. Organ nadzoru uznał, że nieważność w/w uchwały zachodzi z powodu braku podstaw prawnych do jej podjęcia i sprzeczności z prawem to jest z art.6 ust.1 ustawy z 29 czerwca 1995 roku o obligacjach. Przypomnieć więc należy, że z treści art.86 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały przez Zarząd Województwa Mazowieckiego) wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, z tym, że łączna kwota poręczeń i gwarancji jest określana w uchwale budżetowej, oraz że poręczenia i gwarancje muszą być terminowe i udzielone do określonej kwoty. Natomiast w treści art.18 pkt 19 lit. b,c,d ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa została określona podstawa prawna do udzielania przez samorząd województwa poręczeń i gwarancji, w przedmiocie wskazanym w tym przepisie prawa. Tak więc sejmik województwa może podjąć uchwały o wyemitowaniu obligacji, może określić zasady ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd województwa, może wreszcie podjąć uchwały o zaciąganiu pożyczek i kredytów oraz udzielaniu poręczeń przez województwo. Niewątpliwie udzielanie poręczeń w imieniu województwa należy do zarządu, natomiast do sejmiku województwa w tym zakresie należy ustalenie maksymalnej wysokości poręczeń, jakich zarząd może udzielić w danym roku budżetowym. Ponadto należy stwierdzić, że zasadnie w skardze kasacyjnej skarżący odwołuje się do instrumentów prawnych, zlokalizowanych w samej ustawie o finansach publicznych, umożliwiających kontrolowanie spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń czy gwarancji. Oznacza to, że przepis art.169 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, określając limity zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kwot przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, ma na celu ograniczanie ryzyka niewypłacalności jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast z treści art.6 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o obligacjach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały przez Zarząd Województwa Mazowieckiego) wynika, że jednostki samorządu terytorialnego oraz miasto stołeczne Warszawa mogą udzielać poręczenia zobowiązań wynikających z obligacji emitowanych przez ograniczony krąg podmiotów, wymienionych w art.6 ust.1 pkt 1-3 ustawy, do wysokości 15% dochodów jednostki samorządu terytorialnego planowanych w roku, w którym następuje udzielenie poręczenia. Z kolei z treści art.6 ust.2 ustawy o obligacjach jednoznacznie wynika, że dla udzielenia poręczenia konieczna jest uchwała odpowiedniego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub Rady miasta stołecznego W. Podstawą udzielenia poręczenia jest niewątpliwie umowa poręczenia określająca okres odpowiedzialności poręczyciela oraz kwotę poręczenia, która nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. za trafnością rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. przemawia to, że przepis art.86 ustawy o finansach publicznych nie mógł stanowić podstawy prawnej uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego, bowiem umowa zamiany profilu odsetek typu DTP Index SWAP jest związana z emisją obligacji emitowanych przez Agencję Rozwoju Mazowsza S.A., a w związku z tym w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art.6 ust.1 ustawy o obligacjach. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. W szczególności należy podkreślić, że przedmiotem uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego była gwarancja zobowiązań wynikających z umowy zamiany profilu odsetek typu DTP Index SWAP, a nie gwarancja zobowiązań wynikających z obligacji emitowanych przez którykolwiek z podmiotów określonych w art.6 ust. pkt 1-3 ustawy o obligacjach. Ponadto należy stwierdzić, że dla zabezpieczenia zobowiązań wynikających z emisji obligacji, jednostki samorządu terytorialnego oraz Rada miasta stołecznego W. zostały wyposażone przez ustawodawcę w instrument prawny w postaci umowy poręczenia. Poza sporem pozostaje okoliczność, że poręczenie jest instytucją prawa cywilnego. Stosownie do treści art.876 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się wykonać zobowiązanie względem wierzyciela w przypadku, gdy nie wykona go dłużnik. W tym miejscu należy przypomnieć, że poręczenie należy do kauzalnych czynności prawnych, a podstawową cechą umowy poręczenia jest jej akcesoryjność. Zobowiązanie poręczyciela pozostaje w stosunku zależności do zobowiązania dłużnika głównego i zasadniczo dzieli jego los. W przypadku zaspokojenia wierzyciela przez dłużnika lub przez osobę trzecią albo w przypadku wygaśnięcia wierzytelności z innych tytułów wygasa również zobowiązanie poręczyciela. Odpowiedzialność poręczyciela jest zatem uzależniona od istnienia ważnego zobowiązania dłużnika, którego poręczyciel dług poręczył. O akcesoryjności poręczenia przesądza także zależność między zakresem odpowiedzialności poręczyciela a rozmiarem zobowiązania dłużnika, co przekłada się na odpowiedzialność poręczyciela także za wszelkie dodatkowe zobowiązania przewidziane zobowiązaniem głównym. Czynności prawne dokonane przez wierzyciela z dłużnikiem głównym po udzieleniu poręczenia nie zwiększają zobowiązania poręczyciela. Ponadto poręczycielowi przeciwko wierzycielowi przysługują tylko te zarzuty, a równocześnie wszystkie, które wobec niego przysługują dłużnikowi. Z uwagi na tak dalekie powiązanie między poręczeniem a zobowiązaniem w taki sposób zabezpieczanym w umowie poręczenia jej akcesoryjność w drodze porozumienia stron nie może zostać wyłączona. Od poręczenia należy odróżnić gwarancję, która co prawda nie jest uregulowana w kodeksie cywilnym, jako osobny rodzaj umowy, jednakże z uwagi na treść art.353 ¹ i art.391 k.c. jest prawnie dopuszczalna. Ogólnie rzecz ujmując polega ona na tym, że gwarant zobowiązuje się wobec beneficjenta gwarancji (wierzyciela w stosunku podstawowym) do spełnienia świadczenia w razie niespełnienia go przez dłużnika ze stosunku podstawowego. Jednocześnie należy podkreślić, że gwarancja w odróżnieniu od poręczenia nie ma charakteru akcesoryjnego. Odpowiedzialność gwaranta ma postać odpowiedzialności samoistnej, oderwanej od stosunku prawnego istniejącego pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem. Z tych względów dokonana przez organ nadzoru i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art.6 ust.1 ustawy z 29 czerwca 1995 roku o obligacjach nie może prowadzić do wniosku, iż zakresem przedmiotowym tego przepisu zostały objęte także i takie formy zabezpieczenia zobowiązań wynikających z obligacji, które oparte zostały na instytucji gwarancji. Wynika to nie tylko z literalnego brzmienia samego przepisu art.6 ust.1 ustawy o obligacjach ale także z faktu wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy dwoma instrumentami zabezpieczającymi zobowiązania oraz z uwagi na charakter prawny gwarancji, pozbawiony cechy akcesoryjności. Oderwanie odpowiedzialności gwaranta od stosunku prawnego istniejącego pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem ma również istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu zabezpieczenia określonego w treści uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego. Oznacza to, że zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego( jako gwaranta) wyrażone w formie gwarancji ma samoistny charakter niezależny od stosunku prawnego łączącego Agencję Rozwoju Mazowsza S.A. z H. B. P. S.A. Zasadnie więc w skardze kasacyjnej wskazuje strona skarżąca, że gwarancja zobowiązań wynikających z umowy zamiany odsetek, o której mowa w § 1 uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego nie może być traktowana jako forma zabezpieczenia zobowiązań wynikających z obligacji, o której mowa w art.6 ust.1 ustawy o obligacjach. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.188 p.p.s.a. w związku z art.148 p.p.s.a oraz na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.