IV SA/Po 445/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza [...] – A. P., wskutek utraty prawa wybieralności. Uzasadniając wskazał, że A. P. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego [...], za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Sąd Okręgowy [...] utrzymał w mocy zaskarżony wyrok. Wystąpiła zatem obligatoryjna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, określona w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze. zm., dalej ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta). Stosownie do postanowień art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), prawa wybieralności (bierne prawo wyborcze) nie posiada osoba- karana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu z powodu utraty prawa wybieralności stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Rada Miejska w [...] wbrew powyższemu obowiązkowi nie podjęła stosownej uchwały, również po wystosowaniu do niej wezwania przez Wojewodę działającego w oparciu o art. 98a ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podkreślił, że zarządzenie zastępcze wydał w związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego w wezwaniu adresowanym do Rady Miejskiej. Na opisane zarządzenie zastępcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając Wojewodzie: 1. naruszenie art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewodę, ze jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie wskazanych przepisów jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza i prezydenta, nawet w sytuacji istnienia obiektywnych i prawnych przeszkód podjęcia uchwały o takiej treści. Nadto w ocenie skarżącego Wojewoda błędnie przyjął, że wyznaczony Radzie Miejskiej termin na podjęcie uchwały był terminem prekluzyjnym, a nie instrukcyjnym, po upływie którego możliwe jest podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza czy prezydenta, 2. naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewodę, iż brak możliwości złożenia wyjaśnień przez burmistrza jest kwestią nieistotną, która nie ma wpływu na ważność i zgodność z prawem uchwały, która miała być podjęta przez Radę Miejską, 3. uniemożliwienie złożenia wyjaśnień przez burmistrza przed podjęciem zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Wielkopolskiego, w przypadku gdy pomimo wyznaczenia kolejnego terminu posiedzenia przez Radę Miejską, sprawa została przejęta do rozstrzygnięcia przez Wojewodę Wielkopolskiego, 4. bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów prawa przez Radę Miejską uzasadniające ingerencję organu nadzoru - Wojewodę Wielkopolskiego, 5. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej interpretacji przepisów art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta, która narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz prowadzi do wkraczania w kompetencję rady - organu samorządu terytorialnego, 6. naruszenie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poprzez brak odniesieniu się przez Wojewodę w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego do argumentów podnoszonych w piśmie Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2011 r. Uzasadniając pełnomocnik podkreślił, że Wojewoda w dniu [...] stycznia 2011 r. wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza. W dniu [...] lutego 2011 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej w porządku której przewidziano złożenie wyjaśnień przez burmistrza. Tego samego dnia Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował Wojewodę, że burmistrz nie mógł złożyć wyjaśnień, ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim ze skierowaniem do szpitala. W ocenie strony skarżącej obowiązujący porządek prawny przewiduje możliwość złożenia wyjaśnień przez burmistrza przed podjęciem uchwały, zaś uniemożliwienie złożenia wyjaśnień należy uznać za naruszenie przepisów postępowania. Prawo do złożenia wyjaśnień można traktować jako swego rodzaju prawo do obrony przed zarzutami dotyczącymi zachowań stanowiących podstawę pozbawienia mandatu. Wojewoda, pomimo posiadania informacji o wyznaczeniu przez Radę Miejską kolejnego terminu na podjęcie uchwały (uwzględniającego długość zwolnienia lekarskiego burmistrza), wydał zarządzenie zastępcze, nie czekając ani na kolejne posiedzenie, ani na stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W sprawie, od upływu terminu na podjęcie uchwały do podjęcia zarządzenia zastępczego upłynęło zaledwie 11 dni, zatem zarządzenie zastępcze zostało wydane bez czekania na zajęcie stanowiska przez Ministra. Tymczasem obowiązek wojewody w kwestii powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, jako następny etap w kierunku zastosowania tego środka nadzoru, nie może być traktowany wyłącznie jako formalność. Organ powiadamiany powinien mieć możliwość wyrażenia swojego stanowisku, jeżeli taka byłaby jego woła. Skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy Rada Gminy nie wydała uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wskutek braku możliwości złożenia wyjaśnień przez Burmistrza - obowiązki i uprawnienia przewidziane w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta przeszły na organ nadzoru, który podjął czynności określone w art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zatem winien umożliwić burmistrzowi złożenie wyjaśnień na piśmie lub ustnie, zaś w razie wątpliwości podjąć stosowne czynności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2379/06). W odpowiedzi na skargę Wojewoda napisał, że wyrok skazujący skarżącego za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia prywatnego uprawomocnił się dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda, wobec niepodjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, wezwał Radę Miejską do jej podjęcia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wojewoda podkreślił, że Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował, że w tym samym dniu odbyła się sesja Rady, a w porządku obrad przewidziano rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza. Z protokołu Rady znajdującego się na stronie internetowej wynika, że skarżący, poinformowany o terminie sesji, uzasadnił swoją nieobecność spotkaniem w [...]. Uchwała nie została przyjęta wobec braku wymaganej ustawowej większości głosów (10 głosów za i 10 przeciwko). Projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza był także rozpatrywany na sesji zwyczajnej w dniu [...] lutego 2011 r., której termin posiedzenia był także skarżącemu wcześniej znany. Również na tej sesji uchwała nie została podjęta, wobec braku wymaganej ustawowej większości (10 głosów za i 10 głosów przeciwko). Wojewoda podkreślił, że zarządzenie zastępcze polega jedynie na tym, że zastępuje ono, w przypadku bezczynności organu gminy, stosowny akt, jaki organ ten zobowiązany jest podjąć w przypadku ziszczenia się określonych prawem warunków. Zarówno skierowanie wezwania do rady gminy jak i wdanie zarządzenia zastępczego nie zależy bowiem od uznania wojewody ale musi być dokonane w razie powstania ustawowych przesłanek. Przesłankami zaś tymi jest wystąpienie zdarzenia, które z woli ustawodawcy skutkuje wygaśnięciem mandatu burmistrza i nie podjęcie przez radę gminy - niezależne od przyczyny - uchwały w sprawie przedmiotowego wygaśnięcia, w wyznaczonym ustawą terminie. Ratio legis nakazu zawartego w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest zapobieganie sytuacji gdy funkcję organu wykonawczego gminy pełnić będzie osoba pozbawiona prawa wybieralności. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Prawa wybieralności nie posiadają zaś m.in. osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -. Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190). Miesięczny termin dla rady gminy do deklaratoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza biegnie od dnia wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przesłanką tą w niniejszej sprawie jest uprawomocnienie się w dniu [...] grudnia 2010 roku wyroku skazującego Burmistrza za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W konsekwencji obowiązkiem Rady Miejskiej było stwierdzenie w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu Burmistrza najpóźniej po upływie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Rada Miejska, mimo dwukrotnego wprowadzenia projektu uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza [...] do porządku obrad sesji, nie podjęła przedmiotowej uchwały. W rezultacie prawnym obowiązkiem Wojewody Wielkopolskiego było wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem obowiązującym w czasie jego wydania. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu w takim, między innymi, przypadku stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień (art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy), a uchwałę o wygaśnięciu mandatu wójta przewodniczący rady gminy niezwłocznie przesyła wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (art. 26 ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta). Z art. 98a ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew wyżej opisanemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu wskazanego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. W ocenie sądu Wojewoda w niniejszej sprawie dochował wszystkich wymogów formalnych niezbędnych do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego. Zaistnienie wyroku skazującego za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego skutkuje utratą prawa wybieralności i powoduje wygaśnięcie mandatu organu wykonawczego gminy. Prawidłowo wskazuje Wojewoda, że miesięczny termin dla Rady Miejskiej do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza rozpoczął swój bieg od dnia uprawomocnienia się takiego wyroku, czyli w niniejszej sprawie od dnia [...] grudnia 2010 r. (k. 28 akt sądowych). Ubocznie sąd zauważa, że skarżący nie kwestionuje faktu wydania wyroku bądź jego prawomocności. W konsekwencji obowiązkiem Rady Miejskiej było stwierdzenie w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu Burmistrza i to najpóźniej po upływie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wobec niewypełnienia obowiązku ustawowego przez Radę Miejską Wojewoda, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały. Wezwanie Wojewody doręczono Radzie w dniu [...] stycznia 2011 (k. 30), zatem od tego dnia rozpoczął swój bieg nowy, trzydziestodniowy termin. Rada Miejska mimo dwukrotnego wprowadzenia projektu uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza do porządku obrad sesji (z dnia [...] stycznia 2011 r. i dnia [...] lutego 2011 r.) nie podjęła przedmiotowej uchwały. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyartykułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1544/09 (Lex nr 597322) zgodnie z którym rada gminy, po otrzymaniu wezwania Wojewody do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jest władna: nie podjąć żadnej uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, a pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu" (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) należy rozumieć zarówno sytuację, kiedy rada gminy w ogóle nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rezultacie prawnym obowiązkiem Wojewody stało się podjęcie działań zmierzających do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza, a konsekwencje ewentualnego braku działania obciążałyby Wojewodę. Tryb wydawania zarządzenia zastępczego jest jednoznaczny i kompletny, nie pozostawia Wojewodzie swobody co do postępowania w zakresie jego wydania. Poza sporem jest, że Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2011 r. powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym miejscu sąd podkreśla, wbrew argumentom skargi, że nakazane art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powiadomienie właściwego ministra przez wojewodę nie jest zapytaniem, bądź zwróceniem się o zajęcie stanowiska. Jest to czynność materialno-techniczna o charakterze informacyjnym, sygnał o wszczętym postępowaniu i jego spodziewanym zakończeniu – zarządzeniu zastępczym. Skoro zatem warunki formalne zostały przez Wojewodę dopełnione to ustawowym obowiązkiem Wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Innymi słowy wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny (por. uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 777/10, Lex nr 737403). Sąd stwierdza, że zarzuty skargi są bezzasadne. Przede wszystkim w świetle wyżej wskazanych argumentów Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie Rady Miejskiej wypełnia warunek "bezskutecznego upływu terminu", o jakim mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Należy też zgodzić się z poglądem zawartym w odpowiedzi na skargę, że Rada Miejska umożliwiła skarżącemu złożenie wyjaśnień na sesji w dniu 18 stycznia 2011 r. Powyższe zagadnienie nie ma zresztą istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ustawodawca przepisem art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zastrzegł tylko umożliwienie złożenia wyjaśnień. Prawo do złożenia wyjaśnień można traktować jako swego rodzaju prawo do obrony przez osobę piastującą ważne stanowisko, a prawomocnie skazaną za popełnienie przestępstwa. Umożliwienie nie jest jednak tożsame z przedłużającym się oczekiwaniem na wyjaśnienia, zwłaszcza, że uszło uwadze skarżącego, iż ustawodawca nakazał organowi gminy oraz Wojewodzie przestrzegania określonych terminów w przedmiocie wygaśnięcia mandatu i nie pozostawił wiążącego wyboru działania tym organom. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i ten pogląd zawarty w orzecznictwie, że instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta przed wydaniem takiego zarządzenia niezależnie od powodów, które stanowią podstawę wydania takiego zarządzenia (por. uzasadnienia ww. wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1544/09 oraz ww. wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 777/10). Jako bezpodstawny sąd ocenia zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany przepis dotyczy ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Sąd nie podziela wątpliwości skarżącego i podkreśla, że przyjęta przez Wojewodę interpretacja zastosowanych przepisów jest prawidłowa, a wydanie zarządzenia zastępczego było niezbędne wobec braku oczekiwanego przez ustawodawcę działania rady gminy – podjęcia przez Radę Miejską uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza. Wbrew argumentom skargi należy wskazać, że Wojewoda nie miał żadnego obowiązku, aby w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego odnosić się do argumentów podnoszonych we wcześniejszej korespondencji z Przewodniczącym Rady Miejskiej. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego istotne jest bowiem wyłącznie to, czy Wojewoda mógł takie zarządzenie wydać. Sąd wskazuje, że w zaistniałych okolicznościach Wojewoda zasadnie i prawidłowo dopełnił obowiązku nałożonego przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. ja