VII SA/Wa 2445/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nałożył na Z. i M. K. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W., w ścianie wschodniej zewnętrznej usytuowanej 3,35 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] z obrębu [...], polegających na zamurowaniu otworów okiennych 2 szt. w wysokości podpiwniczenia o wym. 1,65x0,85m i 2 szt. otworów okiennych na parterze o wym.2,0x1,45m, materiałami przepuszczającymi światło, cegłą szklaną, luksferami lub innymi materiałami o klasie odporności ogniowej El 60 albo zamontowaniu żaluzji p.poż. samoczynnie zamykanych w momencie pożaru w budynku, spełniających wymogi określone w § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie w sprawie usytuowania w/w budynku mieszkalnego niezgodnie z przepisami wszczęte zostało w związku z pismem właścicielki posesji sąsiedniej. W toku postępowania ustalono, że budynek wybudowano w oparciu o decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [..] października 1975r., wydaną przez Urząd Miejski w W.. W ścianie szczytowej budynku od strony wschodniej, usytuowanej 3,35m od ogrodzenia z działką nr ew. [...], wykonano otwory okienne. Były one przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym powyższą decyzją w ścianie usytuowanej 4,10 m od granicy niezabudowanej w 1975r. nieruchomości sąsiedniej. Budynek ten został przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia budowy, z potwierdzeniem jego przyjęcia przez Urząd Miejski w W. z dnia [...] lipca 1989 r.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 201 Or. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2010 r. Na skutek wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/10 uchylił decyzję [...]WINB nr [...] oraz decyzję PINB W. z [...] kwietnia 2010 r.. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było poza stwierdzeniem, że usytuowanie spornego budynku nie odpowiada treści zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, ustalenie, czy usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami technicznymi. Jednocześnie Sąd przesądził, że usytuowanie budynku winno odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, po w/w wyroku, organ stopnia powiatowego w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wskazał, że według § 12 ust.1 w/w rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. stwierdził, że usytuowanie ściany zewnętrznej z otworami okiennymi w odległości 3,35m od ogrodzenia działki narusza przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec czego organ zobligowany jest do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lipca 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku z otworami okiennymi w odległości 3,35 m od granicy działki narusza przepisy techniczno-budowlane, zarówno te obowiązujące obecnie, jak i przepisy wskazanego w wyroku z dnia 14.12.2010 r. sygn. akt VII SAAA/a 1774/10 rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zarówno przepisy techniczno-budowlane obowiązujące obecnie, jak i przepisy rozporządzenia z 1980 r. przewidują, iż odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki wynosić powinna co najmniej 4 m, zaś bez otworów okiennych - minimum 3 m. Powołując się na treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ uznał, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku w odległości 3,35 m zamiast w odległości 4,10 m przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo od projektu. Organ wskazał też, że w ścianie tej znajdują się otwory okienne, co narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zdaniem organu odwoławczego zasadne będzie zatem nałożenie na właścicieli budynku obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2011 r. złożyli M. i Z. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili m.in. naruszenie art. 8 i art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez złamanie ustawowego zakazu reformationis in peius, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, bowiem ich zdaniem organ odwoławczy, zawierając w uzasadnieniu decyzji wytyczne dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. doprowadził do pogorszenia ich sytuacji prawnej w stosunku do sytuacji określonej decyzją organu pierwszej instancji. Z. i M. K. podnieśli też, że doszło do naruszenia art. 9, art. 10 i art. 40 § 2 kpa poprzez pominięcie pełnomocnika przy doręczaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącym, mimo, że pełnomocnik został ustanowiony w dniu 20 lipca 2011 r., a pełnomocnictwo zostało dołączone do odwołania. W ocenie skarżących organy dokonały też błędnej wykładni art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego z 1994 r., polegającej na przyjęciu, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku w odległości 3,35 m zamiast 4,10 m stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie niemożliwe było stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] października 1975 r., a więc przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia. Zdaniem skarżących zastosowanie winno mieć zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. (Dziennik Urzędowy Budownictwa z 19 lipca 1966 r., nr 10, poz. 44), w którym w § 20 ust. 2 wskazane zostały odległości minimalne między budynkami, w zależności od kategorii niebezpieczeństwa pożarowego wynoszące od 4 do 10 metrów. Zgodnie z § 20 ust. 13 zarządzenia, w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Skarżący wskazali, że w tej sytuacji, nawet przyjmując najmniejszą dopuszczalną odległość pomiędzy budynkami, odległość od granicy działki sąsiedniej, która była dopuszczalna na mocy w/w zarządzenia wynosi 2 metry, a zatem mniej, niż faktyczna odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej, która wynosi 3,35 metra. Z. i M. K. podnieśli, iż przepisy techniczne - które według oceny wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku WSA z 14 grudnia 2010 r. miały być przedmiotem jedynych ustaleń w ramach postępowania administracyjnego - nie zostały przez nich złamane, a zatem postępowanie administracyjne należało umorzyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nakładającą, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), na Z. i M. K. obowiązek zamurowania otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [....] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że w/w budynek został zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1975 r. Stwierdzone odstępstwa dotyczyły zmiany usytuowania zewnętrznej ściany wschodniej budynku. Projekt budowlany przewidywał usytuowanie tejże ściany w odległości 4,10 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], w trakcie realizacji budynku ściana ta (w której wykonano otwory okienne) usytuowana została w odległości 3,35 m od granicy. Zauważyć wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zmiana usytuowania ściany zewnętrznej budynku powoduje zmianę zagospodarowania działki, odstępstwo takie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i słusznie ocenione zostało przez organy orzekające w sprawie jako istotne w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast, gdy inwestor zrealizuje inwestycję z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, który przewiduje, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi wskazał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z uwagi na treść § 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.) zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62 ze zm.). Rozporządzenie to przewiduje w § 12, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Takie samo uregulowanie kwestii odległości budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi przewiduje rozporządzenie z 2002 r., które w § 12 stanowi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z uwagi na związanie w/w wyrokiem niezasadny jest zatem zarzut skargi wskazujący, iż zastosowanie w sprawie powinno mieć zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dziennik Urzędowy Budownictwa z 19 lipca 1966 r. nr 10 poz. 44). Niewątpliwie zatem usytuowanie ściany zewnętrznej z otworami okiennymi w odległości 3,35m od granicy z sąsiednią działką narusza przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczne jest zatem doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzenie do zgodności z prawem nastąpić winno w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nietrafny jest też zarzut skarżących dotyczący wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), przewidującego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Nie można bowiem mówić o naruszeniu art. 139 kpa w sytuacji, gdy decyzja l-instancyjna nakładała na stronę składającą odwołanie określone obowiązki, natomiast organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, której konsekwencją będzie również nałożenie na inwestora obowiązków, lecz w innym trybie. Również argumenty wskazujące na naruszenie art. 40 i art. 10 kpa nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności sformułowanej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zauważyć jednakże trzeba, że strona pomimo błędnego doręczenia decyzji złożyła skargę do sądu administracyjnego w terminie. Sam fakt doręczenia decyzji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to dla niej negatywnych skutków, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 i art. 10 kpa, to jednak nie takim, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).