II SA/Po 666/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" z o.o. z siedzibą we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier postanawia odrzucić skargę. /-/ T. Świstak Naczelnik Urzędu Celnego w P., pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...] zawiadomił "A" Spółka z o.o. z siedzibą we W., iż z dniem 31 marca 2010 r. z mocy prawa utraciła ważność rejestracja automatu do gier o niskich wygranych zarejestrowanego pod numerem [...] , posiadającego numer fabryczny [...] . Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 10 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W dalszej części swojego pisma organ wskazał, że z uwagi na to, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w oparciu, o które dokonano rejestracji wskazanego automatu do gier nr fabryczny [...] utraciło ważność, to tym samym z mocy prawa wraz z wygaśnięciem zezwolenia ważność utraciło poświadczenie rejestracji wskazanego powyżej automatu do gier. Nadto w piśmie tym Naczelnik Urzędu Celnego w P. poinformował, że w związku z powyższym dokonał wyrejestrowania automatu do gier nr fabryczny [...] w systemie KRAG. Od powyższego zawiadomienia "A" Spółka z o.o. z siedzibą we W. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Naczelnika Urzędu Celnego w P. oraz odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w P.. Następnie pismem z dnia 24 czerwca 2011 r. ww. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na informację Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia 21 kwietnia 2011 r. oraz na czynność wyrejestrowania automatu do gier nr fabryczny [...]. Skarżąca podniosła, iż w jej ocenie będące przedmiotem skargi pismo stanowi w rzeczywistości decyzję w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Jednakże zarówno w przypadku uznania "informacji" z dnia 21 kwietnia 2011 r. za decyzję, jak i przyjęcia, iż ona sama, oraz wskazana w niej czynność "wyrejestrowania" automatu są aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucić należy organowi naruszenie tych samych przepisów, w podobnym zakresie. Skarżąca podniosła, iż za dopuszczalnością złożenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego powinna przemawiać okoliczność, że zaskarżona "informacja" wydana została w sprawie indywidualnej i ma bezsprzecznie publicznoprawny charakter. Skarżąca zaznaczyła, iż w jej przypadku wydanie "informacji" i "wyrejestrowanie" automatu oznacza utratę uprawnienia do korzystania z tego urządzenia oraz do jego eksploatacji na terytorium Polski. Uprawnienie to skarżąca uzyskała z chwilą rejestracji automatu i potwierdzone zostało w treści poświadczenia rejestracji na dokumencie GL-1. Skarżąca spółka podniosła także, iż przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca sformułował odmiennie od poprzednio obowiązującego przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W nowej regulacji zrezygnowano z wymogu, by akty i czynności podlegające zaskarżeniu dotyczyć musiały "przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". W obecnym stanie prawnym wystarczy, by dotyczyły one wspomnianych uprawnień lub obowiązków. W doktrynie wskazuje się, iż przez wzgląd na założenie o racjonalności ustawodawcy, zmianę tę uznać należy za istotną i przypisać jej rolę liberalizującą dotychczasowe wymogi w zakresie dopuszczalności skargi na akty i czynności inne niż decyzje czy postanowienia. Odpowiadając na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w P. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż zaskarżona czynność polegająca na zawiadomieniu strony o utracie poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych i w konsekwencji wyrejestrowanie automatu z Krajowego Rejestru Automatów do Gier nie podlega kontroli sądowoadministracyjne jako akty i czynności powołane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sama czynność zawiadomienia strony o zdarzeniu zaistniałym z mocy prawa nie stanowi dla strony rozstrzygnięcia o jej obowiązkach czy uprawnieniach. Krajowy Rejestr Automatów do Gier jest wewnętrznym rejestrem, prowadzonym przez Służbę Celną, mającym ułatwić kontrolę w zakresie automatów i urządzeń do gier. Brak jest w tym zakresie regulacji w obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Strona wnosząca skargę kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność organu upatruje m.in. w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dopuszczalność skargi na "inne akty lub czynności" w świetle uregulowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od ustalenia trzech koniecznych elementów. Po pierwsze, niezbędnym jest stwierdzenie, że akty lub czynności nie są decyzjami lub postanowieniami. Po drugie, akty lub czynności muszą być z zakresu administracji publicznej. Po trzecie, akty lub czynności powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96; publ. LexPolonica). Zatem aby uznać że mamy do czynienia z aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu do Sądu musimy ustalić czy mamy do czynienia z indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy w konkretnej sytuacji konkretnemu zewnętrznemu podmiotowi przysługują określone uprawnienia wynikające bezpośrednio z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Ten władczy, rozstrzygający charakter takich aktów lub czynności odróżnia je od takich działań z zakresu wykonywania administracji publicznej, które polegają wyłącznie na wyjaśnianiu określonych przepisów prawa, wypowiadaniu poglądów i opinii prawnych na temat treści i znaczenia określonych norm prawnych, ich interpretowaniu i dokonywaniu ich wykładni, wyrażaniu stanowiska na temat stosowania określonych przepisów prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują konkretyzacji przez organ administracji publicznej określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Takie działania o jedynie informacyjnym, a nie władczym charakterze nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć wreszcie należy, iż tam gdzie ustawodawca chciał przyznać określonym podmiotom uprawnienie do zaskarżania aktów o charakterze informacyjnym, nie wiążącym się z nałożeniem na stronę obowiązków, czy też przyznaniem jej względnie odmową przyznania jakichkolwiek uprawnień uczynił to wprost, czego przykładem jest instytucja interpretacji podatkowej, będącej przecież de facto informacją co do zakresu i sposobu zastosowania prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, w których nie toczy się postępowanie podatkowe lub kontrola podatkowa, postępowanie kontrolne organu kontroli skarbowej i które nie zostały rozstrzygnięte co do istoty w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła zarówno informację przekazaną przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. co do przyjmowanej przez ten organ wykładni § 10 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych i zaistniałych rzekomo z mocy prawa skutków utraty ważności zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w oparciu, o które dokonano rejestracji automatu do gier nr fabryczny [...] oraz czynność materialno-techniczną polegającą na wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Podstawę prawną stanowiska organu stanowił § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) zgodnie z którym poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W orzecznictwie przyjmuje się, iż poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest czynnością materialno - techniczną, którą upoważniony organ potwierdził spełnienie przez urządzenie wymogów określonych w przepisach prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 752/10, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 153/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Sz 545/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. III SA/Gl 667/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Po 661/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Czynność organu podjęta w niniejszej sprawie ma zatem charakter wyłącznie informacji, w których poświadczeniach rejestracji automatów do gier zostały wskazane zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, których termin obowiązywania wygasł oraz informacji co do zaistniałych w ocenie organu skutkach prawnych wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Podkreślić przy tym należy, iż w ocenie Sądu informacja ta nie rodzi pierwotnie żadnych obowiązków po stronie adresata i może być oceniana jedynie jako forma realizacji określonego w art. 9 k.p.a. ciążącego na organie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W świetle art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) stanowiącego, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej, takim postępowaniem administracyjnym, w którym z faktu prowadzenia gier na automatach i niskich wygranych na automatach w stosunku do których z mocy prawa utraciło ważność poświadczenie rejestracji określonego automatu do gier wynikałyby dla podmiotu prowadzącego grę bezpośrednie skutki prawne, mogłoby być na przykład prowadzone na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w całości lub w części ze względu na nieusunięcie w wyznaczonym terminie stanu faktycznego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą zezwoleniem, czy też rażące naruszenie warunków określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą uzyskał zezwolenie, do których niewątpliwie zalicza się przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Ocenę prawną organu co do utraty z mocy prawa ważności poświadczenia rejestracji można by także kwestionować w zarzutach podnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku skierowania do egzekucji administracyjnej wynikającego wprost z przepisów prawa (§ 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych) obowiązku zwrotu wyznaczonemu naczelnikowi urzędu celnego oryginał poświadczenia rejestracji w przypadku utraty ważności poświadczenia rejestracji, który to przepis nie znajduje jednakże zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem odnosi się wyłącznie do utraty ważności poświadczenia, o których mowa w § 10 ust. § 10 4 pkt 2 rozporządzenia. Odnosząc się zaś do zaskarżonej czynności polegającej na wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier zauważyć należy, iż także ta czynność nie rodzi pierwotnie żadnych obowiązków po stronie adresata i stanowi wyłącznie prostą konsekwencję przyjęcia przez Naczelnika Urzędu Celnego w P., iż z mocy prawa doszło do utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier nr fabryczny [...], nr rejestracji [...]. Zauważyć jednakże należy, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, iż powyższy Krajowy Rejestr Automatów do Gier jest wyłącznie wewnętrznym rejestrem, prowadzonym przez Służbę Celną, mającym ułatwić kontrolę w zakresie automatów i urządzeń do gier i brak jest w tym zakresie regulacji w obowiązujących przepisach prawa. Również Sąd nie ustalił by jakiekolwiek przepisy powszechnie obowiązujące wiązały prawa bądź obowiązki podmiotów organizujących gry na automatach z umieszczeniem danego automatu do gier w powyższym rejestrze, względnie z wykreśleniem z tegoż rejestru. Powyższe oznacza, że czynność wykreślenia danego automatu z rejestru nie rodzi jakichkolwiek skutków prawnych i co za tym idzie nie może być uznana za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do argumentu skarżącej jakoby w jej przypadku wydanie przedmiotowej informacji i wyrejestrowanie automatu oznaczało utratę uprawnienia do korzystania z tego urządzenia oraz do jego eksploatacji na terytorium Polski, które to uprawnienie skarżąca uzyskała z chwilą rejestracji automatu i potwierdzone zostało w treści poświadczenia rejestracji na dokumencie GL-1 zauważyć natomiast należy, iż jest to stwierdzenie nie znajdujące oparcia w przedstawionym powyżej stanie prawnym. Ewentualna utrata uprawnienia do eksploatacji na terytorium Polski określonego automatu do gier, w stosunku do którego utraciło ważność poświadczenie rejestracji wynika bowiem wprost z przepisów prawa, a nie ze skarżonych czynności Naczelnika Urzędu Celnego w P., przy czym niewątpliwie Spółka eksploatując w dalszym ciągu przedmiotowy automat ponosić będzie ryzyko niekorzystnych skutków prawnych mogących powstać w sytuacji, gdyby prawidłową okazała się kwestionowana przez nią wykładnia przepisów prezentowana przez organ w piśmie z dnia 21 kwietnia 2011 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił. Podkreślić należy, iż wobec braku podstaw prawnych dla przyjęcia skargi do rozpoznania Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości sposobu interpretacji prawa zaprezentowanego w będącym przedmiotem zaskarżenia piśmie Naczelnika Urzędu Celnego w P.. /-/ T. Świstak