II SA/Gd 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 21 stycznia 2011 r., nr [...], odmawiającą przyznania R. J. świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2010 r. R. J. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym W. K., dołączając m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i postanowienie o ustanowieniu opieki. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 17 ust 1 i 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art.104 k.p.a. odmówił przyznania R. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się m.in. na treść przepisu art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych warunków do przyznania świadczenia, gdyż nie ciąży na niej w stosunku do W. K. obowiązek alimentacyjny. Przy czym organ podniósł, że chodzi tu o obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w ustawie z dnia 25 kutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Natomiast R. J. nie jest osobą spokrewnioną wobec W. K., który jest kawalerem. Powierzenie jej opieki prawnej, nie spełnia również przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W złożonym w ustawowym terminie odwołaniu R. J. wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca, gdyż od 18 lat mieszka wspólnie z W. K. i nadal pozostaje w konkubinacie. Nie ma on rodziców ani dzieci, a ona jest jego opiekunem prawnym i jako jedyna osoba może sprawować nad nim opiekę, której wymaga na co dzień we wszystkich czynnościach życiowych. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), wedle którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują, z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby z związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. W ocenie Kolegium Odwoławczego, powołany wyżej przepis zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należą do nich: matka lub ojciec, inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy albo opiekun faktyczny dziecka. Ponadto Kolegium Odwoławcze zauważyło, że istotą stanowiska organu I instancji było to, że z treści art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z tym przepisem obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast przepis art. 129 § 1 tej ustawy przesądza o kolejności zobowiązanych do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny dotyczy osób pozostających w stosunku prawnorodzinnym. Stosunek między tymi osobami nawiązuje się z mocy ustawy w wyniku konkretnych zdarzeń, jakimi są np. urodzenie czy zawarcie małżeństwa. Wnioskodawczyni natomiast nie zawarła małżeństwa z W. K. i jak sama stwierdziła w odwołaniu "od 18 lat pozostaje w konkubinacie". Jest to związek nieformalny, z którego nie wynika istnienie stosunku prawnoalimentacyjnego. Organ odwoławczy ustalił również, że akta sprawy wskazują, że W. K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności z koniecznością stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast R. J. zgodnie z wywiadem środowiskowym z dnia 11 stycznia 2011 r. mimo, że sprawuje nad nim opiekę wspólnie zamieszkując i będąc opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego jest osobą, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny. O przedmiotowe świadczenie mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a ustawa nie przewiduje obowiązku alimentacyjnego między konkubiną a konkubentem. Dlatego nie ulega wątpliwości, że nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej się. Warunkiem podstawowym jest spełnienie wymogów przewidzianych przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy chodzi o obowiązek alimentacyjny względem osoby, nad którą ma być sprawowana opieka. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. J. podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego "jest dla mnie krzywdząca", gdyż mieszka z W. K. od 18 lat i jest jego opiekunem prawnym. Jest on osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a skarżąca opiekuje się nim, gdyż nie posiada rodziców ani dzieci. W. K. cierpi na schizofrenię paranoidalną, jest po amputacji podudzia lewego oraz amputacji przodostopia prawego, nie może się poruszać, stąd konieczne jest wsparcie skarżącej przy każdej czynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W postępowaniu sądowym badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego aktu. Z przywołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej, gdyż ustawodawca nie wyposażył tych sądów w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. Tym samym Sąd administracyjny rozstrzygający w tej sprawie nie może uwzględnić prośby skarżącej, która domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do wydania wyroku, przyznającego stronie określone świadczenie bądź uprawnienie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie narusza przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z przyczyn szczegółowo wskazanych poniżej. W niniejszej sprawie R. J. kwestionowała decyzję z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w tym przepis art. 17 ust. 1 pkt 2) tej Ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanej regulacji prawnej, nie może nasuwać wątpliwości, że istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania. Pojęcie prawne obowiązku alimentacyjnego zostało natomiast uregulowane przepisami Działu III - zatytułowanego "Obowiązek alimentacyjny" ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), zwanej dalej k.r.i o. Przepisy tego Działu regulują w zasadzie obowiązek alimentacyjny między krewnymi. Zgodnie z przepisem art. 128 k.r.i o. - obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Można tu dodać, że wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną, do której należą rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd. oraz linię zstępną, do której należą dzieci, wnuki, prawnuki itd. Krewnymi zaś w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Przepisy kreujące obowiązek alimentacyjny są normami bezwzględnie obowiązującymi. Zarówno obowiązek alimentacyjny i odpowiadające mu prawo do świadczeń alimentacyjnych mają charakter ściśle osobisty (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r., III CZP 76/75, OSNCP 1976, poz. 207). Należy też zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2010 r. wszedł w życie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został dodany przez art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. 2009 r., Nr 219, poz. 1706). W przepisie tym ustawodawca doprecyzował krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Jak wskazał w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., w sprawie II SA/Sz 835/10 - ta nowelizacja przepisów ustawy, odnosząca się do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymała zatem zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Osobom obcym, które sprawują faktyczną opiekę nad osobą tej opieki wymagającą, ustawodawca uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznał. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną było, że skarżąca R. J. jest dla W. K. osobą obcą. Nie należy zatem do kręgu osób, na których na zasadzie art. 128 k.r.i o. lub innych przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny. Sprawowanie przez nią opieki prawnej nie skutkuje powstaniem po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego. Poza sporem było również, że R. J. jest konkubiną W. K. i pozostaje z nim w związku od kilkunastu lat. Jak wskazała skarżąca w odwołaniu, od 18 lat mieszka z nim i "nadal pozostajemy w konkubinacie". Tym samym nie można uznać, aby należała ona do kręgu osób, które z woli ustawodawcy są uprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że ustawowy obowiązek alimentacyjny może istnieć tylko między osobami określonymi w art. 128 k.r.i o lub w innych przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (np. między powinowatymi - art. 144 k.r.i o. czy małżonkami art. 60 i nast. k.r. i o). "Do innych osób, np. pozostających w konkubinacie, przepisy o obowiązku alimentacyjnym nie mają zastosowania ani wprost, ani w drodze analogii" - (Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem, pod redakcją Janusza Pietrzykowskiego, W-wa 1990, str. 526). Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2) ustawy. W konsekwencji też prawidłowo uznały, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad konkubentem - osobą obcą. Nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny objęty regulacją kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dlatego w tej sytuacji uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta są zgodne z obowiązującym prawem. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa - art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od poczynionych na gruncie niniejszej sprawy rozważań prawnych, to trzeba odnieść się z uznaniem i szacunkiem dla postawy skarżącej, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jednak okoliczność ta, nie może zostać uwzględniona przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczy ona sfery pozaprawnej. A jak wskazano na początku uzasadnienia, Sąd administracyjny jedynie kontroluje czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Można tu dodać, że racje społeczne czy też celowościowe nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nie znającego odpowiednika art. 5 K.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2000, sygn. akt IV SA 418/98 baza orzeczeń lex 77639). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.