I OSK 744/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1013/10 w sprawie ze skargi A. K. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1013/10 uchylił akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oraz orzekł, że nie podlega on wykonaniu w całości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. A. K. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Gliwice o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu marki [...], zarejestrowanego pod numerem [...] na S. K. i A. K. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] organ powiadomił wnioskodawcę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 37, poz. 1310) opłata za kartę pojazdu do dnia 14 kwietnia 2006 r. wynosiła 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdzając niezgodność § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z art. 77 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, zachował moc tego przepisu do dnia 30 kwietnia 2006 r. Powołany przepis przestał obowiązywać dopiero po wejściu w życie nowego rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 421), ustalającego nową wysokość opłaty za kartę pojazdu. Oznacza to, że opłaty pobrane na podstawie wówczas obowiązującej regulacji były opłatami należnymi. Dlatego wniosek A. K. o zwrot części przedmiotowej opłaty uznać należy za nieuzasadniony. W dniu [...] lipca 2010 r. A. K. wezwał pisemnie Prezydenta Miasta Gliwice do usunięcia naruszenia prawa, żądając zwrotu kwoty 425 zł tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Udzielając odpowiedzi na to wezwanie, Prezydent Miasta Gliwice podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. akcentując, że brak jest podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. K. i S. K., domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Gliwic o odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004 oraz wskazali na sprzeczność przepisów ustalających wysokość opłaty z tytułu wydania karty pojazdu z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gliwice wniósł o jej oddalenie, ponawiając dotychczasowe twierdzenia. W ocenie organu Trybunał Konstytucyjny swoim wyrokiem przesądził o legalności dalszego pobierania opłaty do dnia 30 kwietnia 2006 r., zatem do tej daty przedmiotowa regulacja korzystała w pełni z atrybutów obowiązującego prawa, mając charakter wiążący dla organów administracji publicznej i obywateli. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01, zgodnie z którym w przypadku odroczenia przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, regulacja ta zachowuje moc obowiązującą, musi być przestrzegana i stosowana przez wszystkich jego adresatów. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2011 r. WSA w Gliwicach odrzucił skargę S. K. Rozpoznając natomiast skargę A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie powoływana jako P.p.s.a.), akt Prezydenta Miasta Gliwic dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił i jednocześnie orzekł o jego niewykonalności. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu administracyjnego lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W związku z powyższym pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] czerwca 2010 r. uznać należy za indywidualny akt administracyjny. Skarga na ten akt jest dopuszczalna, gdyż została złożona w ustawowym terminie i z zachowaniem innych wymogów formalnych, między innymi wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, WSA w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 tego przepisu, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W oparciu o delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Taką też opłatę uiścił skarżący w przedmiotowej sprawie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z przepisami art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy- Prawo o ruchu drogowym oraz z przepisami art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wydając powyższy wyrok, Trybunał Konstytucyjny odroczył jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej powyższego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu pozostawało jednak bez wpływu na jego niekonstytucyjność. Akt normatywny lub przepis prawny uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją, gdyż sprzeczność ta istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W myśl art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W tej sytuacji, gdy sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielnej oceny przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. należy uznać, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Konsekwencję uznania przez sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] czerwca 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu mimo, że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia - w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prezentowany pogląd zgodny jest z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242,08, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 557/09). WSA w Gliwicach wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gliwice zobligowany będzie do ustalenia w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu kwotę wartość tę przewyższającą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Gliwice, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, bądź też jego uchylenia i oddalenia skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r.; 2/ prawa materialnego poprzez niezastosowanie – z naruszeniem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP- przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty; 3/ prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 P.p.s.a. i art. 146 P.p.s.a.; 4/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 i art. 146 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie, że przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W motywach skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że WSA w Gliwicach w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przy wykładni tego przepisu pominął, bowiem dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tymi przepisami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne oraz wiążą w sposób bezwzględny wszystkich adresatów. Związanie to obejmuje również wszystkie organy władzy, w tym sądy. W myśl uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07 zasada związania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego niezależna jest od rangi przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej. Oznacza to, w ocenie skarżącego kasacyjnie- że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nie bez znaczenia jest także, że organ administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. – zobligowany był do działania na podstawie przepisów prawa. Organy władzy publicznej nie zostały przy tym wyposażone w kompetencje do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej, pozwalające na odstąpienie od ich stosowania, a w tym przypadku pobierania spornej opłaty. WSA w Gliwicach regulację tę powinien uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. W tym przypadku w oparciu o art. 134 i art. 146 P.p.s.a. należało więc ocenić, czy skarżący miał obowiązek wynikający z przepisu prawa do uiszczenia opłaty za wydanie pierwszej karty pojazdu w określonej wysokości. Obowiązek ten musi być badany przy uwzględnieniu całego obowiązującego systemu prawnego. Przy uwzględnieniu faktu obowiązywania art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., należało zatem przyjąć, że na skarżącym ciążył obowiązek uiszczenia spornej opłaty za wydanie karty pojazdu. Tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego aktu było nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach. Skarga kasacyjna analizowana pod tym względem nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż argumenty w niej podniesione okazały się bezzasadne. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z wyżej wymienionymi aktami prawnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSP 4/05 stwierdził, że sąd administracyjny ma kompetencje do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten uznaje za niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego a sądu administracyjnego. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było, i jest przyjmowane, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie zostało wyrażone przede wszystkim w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, w którym Trybunał uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy. Powyższe stanowisko podzielił również Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny (vide uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwała z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji w konkretnej sprawie znajduje się ponadto w przepisach Konstytucji RP. Przepis art. 184 ustawy zasadniczej przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Natomiast art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie pozostałym aktom podustawowym. To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność skutkuje tym, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis ten nadal pozostaje w systemie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, uzasadnione jest twierdzenie, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej, w sytuacji, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tej normy prawnej. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej aktu prawnego, to przepis rozporządzenia zyskuje szczególną, niepodważalną moc wiążącą. Takie odroczenie nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawniony pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonanie stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach mógł zatem- wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie- odmówić stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Zauważyć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 uznał, że wyłącznie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z Konstytucją RP. Organ administracji nie został pozbawiony prawa do poboru opłaty za kartę pojazdu. Zakwestionowana została jedynie wysokość przedmiotowej opłaty. Błędnym jest przy tym twierdzenie, że przepis ten stał się niekonstytucyjny dopiero od momentu wydania wymienionego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Wychodząc z powyższych założeń, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu w wysokości określonej niekonstytucyjnym przepisem może skutecznie żądać zwrotu nadpłaconej części tej opłaty (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). Pogląd ten w pełni podziela także skład rozpoznający przedmiotową sprawę. Wobec powyższego uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw prawnych podlegała zatem oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.