I OSK 557/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 346/08 w sprawie ze skargi D. Ł. na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. I SA/Bd 346/08, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznał uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu nr [...] wydaną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), zasądził od Prezydenta Miasta Bydgoszczy na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz oddalił wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] grudnia 2004 r. D. Ł. dokonał pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej samochodu osobowego marki Alfa Romeo 145. Wraz z rejestracją, na mocy § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), organ rejestrujący pobrał od niego, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie określające wysokość opłaty za kartę pojazdu wydane zostało na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa Prawo o ruchu drogowym), zgodnie z którym, minister właściwy do spraw transportu określi w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu. Ustawodawca w ust. 5 tego przepisu określił również, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że niezgodność § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, tzn. powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostaje w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Minister Transportu i Budownictwa rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421) określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości 75 zł. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. D. Ł. wezwał Prezydenta Miasta Bydgoszczy do usunięcia naruszenia prawa i złożył wniosek o zwrot pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Powołując się na wyżej wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż opłata za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł została pobrana przez organ w zawyżonej wysokości, w związku z czym kwota 425 zł. powinna podlegać zwrotowi. Prezydent Miasta Bydgoszczy pismem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku strony. Organ wskazał, że działał na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa tj. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz, że nie nastąpiło naruszenie prawa we wskazanym zakresie. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. D. Ł., na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), wezwał Prezydenta Miasta Bydgoszczy do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. Prezydent Miasta Bydgoszczy pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił usunięcia naruszenia prawa. Organ powołał się na wcześniejszą argumentację i ponownie stwierdził, że działał na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa, oraz że w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa we wskazanym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], D. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, zarzucając naruszenie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę uwzględnił wskazując, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07, (ONSAiWA 2008/2/21) przesądził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie w/w przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, organ odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji dokonując merytorycznej oceny zarzutów skargi rozstrzygnął kwestię skutku wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej w następstwie wniosku skarżącego i wskazał, że skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006r., to zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. W przypadku derogacji przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny nie ma więc zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie tego przepisu domniemania jego konstytucyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał również, że dodatkowym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi jest kompetencja sądu do odmowy zastosowania aktu podustawowego ze względu na jego niezgodność z ustawą. Zgodnie z normą art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to między innymi, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i mogą odmówić z tego powodu jego stosowania (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r., nr 2, poz. 63, z 15 grudnia 2000r., sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r., nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r., sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r., nr 4, poz. 136, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała więc obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ zatem zobowiązany był uznać, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez niego kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów Tym samym organ administracji odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, powołując się przy tym na niekonstytucyjny przepis określający wysokość tej opłaty, działał więc z naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku Prezydent Miasta Bydgoszczy, wniósł skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości oparł ją na następujących podstawach kasacyjnych: 1) naruszeniu art. 190 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Sąd dokonał samodzielnej oceny skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej w następstwie wniosku skarżącego, 2) naruszeniu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej daje Sądowi możliwość dokonania badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa i odmowę ich stosowania, podczas gdy uprzednio wydane zostało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego również o niezgodności aktu z ustawą i Konstytucją. W uzasadnieniu wskazał, iż Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów, bez podania wyraźnej podstawy prawnej swojej oceny, podczas gdy ta ocena została już dokonana przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto podniósł, że nie wiadomo na podstawie jakich przesłanek Sąd uznał, że nawet w sytuacji utraty mocy obowiązującej przepisu poprzez odroczenie jego derogacji do dnia 1 maja 2006 r., przepis był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Należy bowiem pamiętać, że Trybunał orzekł, że dany przepis obowiązuje jeszcze przez pewien czas. Wydłużenie mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu jest instytucją wyjątkową, uwarunkowaną potrzebą ochrony szczególnych interesów Państwa, np. interesów finansowych. W przedmiotowej sprawie uzasadnieniem wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu była potrzeba ochrony budżetów powiatów, które jako jednostki samorządu terytorialnego wykonują również istotne zadania przekazane im przez Państwo jako zadania własne lub zlecone. Trybunał Konstytucyjny wyważając racje stron kierował się potrzebą ochrony interesu publicznego, jakim niewątpliwie jest interes samorządów powiatowych. Orzeczenie przez Sąd o obowiązku zwrotu przez organ powiatu nienależnie pobranej opłaty może zniweczyć ten cel, a także powodować trudności finansowe samorządów, które zgodnie z intencją Trybunału Konstytucyjnego powinny być bynajmniej w pewnym zakresie złagodzone. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu pierwszej instancji wprowadza też niepewność co do stanu prawnego, ponieważ te osoby, które po wyczerpaniu środków prawnych przez organami powiatu wystąpią do sądu, uzyskają korzystny wyrok, który jednak nie będzie dotyczyć osób, które nie skorzystają z drogi sądowej. Z brakiem pewności co do stanu prawnego będą mieć również do czynienia organy samorządu, dla których wyrok Trybunału Konstytucyjnego może okazać się częściowo martwym aktem, ponieważ jego skutki mogą być zmienione w szeregu indywidualnych sprawach. W dalszej części uzasadnienia podniósł, że art. 178 ust. 1 Konstytucji nie zezwala na tak szerokie rozumienie tej zasady, jak to zostało uczynione w zaskarżonym wyroku. Podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą, orzeczenia Sądu nie mogą też naruszać uprawnień innych organów władzy, w tym przypadku Trybunału Konstytucyjnego. Powołując się na podane wyżej podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Ł. uznał, że stanowisko organu jest nieuzasadnione i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przytaczając jednocześnie argumenty zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszeń prawa materialnego tj. art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez Sąd I instancji uznać należy je za niezasadne. Sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania uprawnienia sądów do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej. Zagadnieniu temu poświęcono wiele miejsca w orzecznictwie (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 opublikowane w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Pogląd, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i to również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony został wprost w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (opubl. w "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 1, s. 136). Tezę tę wyraził NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie pogląd ten podziela, w pełni uznając zasadność jego zastosowania przez Sąd I instancji w rozpoznanej sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08 (niepub.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Trzeba bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Nie można zatem zarzucić Sądowi naruszenia zarówno art. 178 jak i art. 190 ust. 3 Konstytucji, gdy odmawia on stosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą i Konstytucją. Trzeba bowiem stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy miał podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu rejestrującego pojazd, polegającej na odmowie zwrotu części pobranej opłaty za kartę pojazdu przez przyjęcie, że w tym przypadku § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. nie powinien być stosowany. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).