II OSK 801/12

Dnia 9 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 652/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 652/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków celem doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; w pkt III zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz W. S. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dębicy w wyniku przeprowadzonego na wniosek W. S. i K. S. postępowania, decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] nakazał M. i B. L. rozbiórkę będącego w budowie budynku murowanego o wymiarach zewnętrznych 8,05 x 8,45 m na działce nr [...] w D. z uwagi na brak możliwości doprowadzenia prowadzonych przy obiekcie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami (przedmiotowy obiekt pozostawał w kolizji z przebiegającą przez działkę magistralą wodną, nie zachowując od niej wymaganej przepisami odległości). Decyzja ta w wyniku odwołania M. i B. L. została w całości uchylona decyzją PWINB w Rzeszowie z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. S. i K. S. na tę decyzję wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 637/05. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB w Dębicy decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie PINB w Dębicy decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie ww. budynku gospodarczo-garażowego i udzielił pozwolenia na wznowienie przy nim robót budowlanych, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. o tym samym numerze po rozpatrzeniu wniosku W. S. o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2006 r. Zarówno decyzja PINB z dnia [...] lipca 2007 r. jak i z dnia [...] maja 2007 r. w wyniku odwołań wniesionych przez W. S. została w całości uchylona z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia odpowiednio decyzją PWINB z dnia [...] oraz [...] września 2007 r. o identycznym nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. i B. L. na decyzję PWINB z dnia [...] września 2007 r. wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 841/07. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji PINB w Dębicy z dnia [...] września 2006 r. nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Burmistrz Miasta Dębica decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. S., ustalił warunki zabudowy dla budynku garażowo-gospodarczego z zapleczem socjalnym i werandą na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w D.; decyzja ta po rozpoznaniu odwołania W. S. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Burmistrz M. Dębicy przeniósł swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. na rzecz B. L. Kolejną wydaną w sprawie [...] września 2010 r. decyzją nr [...] PINB w Dębicy nałożył na inwestorów M. i B. L. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku garażu zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w D. do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania: 1. W pomieszczeniu garażu z zapleczem socjalnym wentylacji grawitacyjnej zapewniającej 1,5-krotną wymianę powietrza na godzinę, 2. Balustrad o wysokości 90 cm od strony przestrzeni otwartej na schodach prowadzących na strych i na płycie balkonowej, 3. Podłączenia pieca na paliwo stałe z przewodem kominowym dymowym. Powyższa decyzja PINB z dnia [...] września 2010 r. wskutek odwołania W. S. została uchylona przez PWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną wydaną w sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. PINB w Dębicy na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dot. legalności wykonania robót budowlanych przy budynku garażowo-gospodarczym z zapleczem socjalnym i werandą, położonym na działce nr [...] w D. przy ul. [...] z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek został wykonany legalnie a wprowadzone zmiany nie naruszają przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Urzędu Miejskiego w Dębicy z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], która została unieważniona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Budowa została zakończona 10 września 1998 r., o czym inwestor zawiadomił UM w Dębicy dopiero 3 lipca 2003 r. (zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu). Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytkowania w sposób odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że inwestor posiadał jednak zgodę sąsiada na budowę w granicy działki, ostateczną decyzję Burmistrza M. Dębica z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającą warunki zabudowy, orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonania instalacji wewnętrznych i werandy w tym budynku, projekt zamienny stanowiący inwentaryzację budowlaną; potwierdza to, że te samowolne roboty budowlane są wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. W związku z tymi ustaleniami prowadzenie postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przy tym budynku stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Odwołanie od ww. decyzji PINB z dnia [...] marca 2011 r. wniosła W. S. Po rozpatrzeniu odwołania PWINB w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) orzekł o uchyleniu w całości decyzji PINB w Dębicy z dnia [...] marca 2011 r. i jednocześnie nałożył na inwestora M. i B. L. celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w D. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem – obowiązek wykonania w terminie do 25 lipca 2011 r. robót budowlanych zapewniających doprowadzenie zewnętrznej ściany budynku usytuowanej w granicy z działką nr [...] do spełnienia wymogów ściany oddzielenia pożarowego, tj. zastosowanie wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60 bezpośrednio pod pokryciem (przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia). W. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 652/11, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż istniejący obecnie budynek garażowo-gospodarczy z zapleczem socjalnym i werandą zlokalizowany na działce nr ew. [...] w D. został wybudowany w 1998 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1997 r. oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 1996 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę oraz warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek został zrealizowany w sposób odbiegający od zatwierdzonego uprzednio projektu i pozwolenia na budowę. Wg nich miał to być budynek parterowy wybudowany w granicy, niepodpiwniczony, z jednym pomieszczeniem garażowym, o powierzchni zabudowy 58 m2 i powierzchni użytkowej 46 m2 i kubaturze 220 m3, z dachem jednospadowym i ścianką przeciwpożarową 30 cm, a wysokość budynku w kalenicy miała wynosić 4,40 m. Parametry techniczne faktycznie powstałego budynku wynoszą: powierzchnia zabudowy 70,85 m2, powierzchnia użytkowa 92,34 m2, kubatura 378 m3 a wysokość w kalenicy 6,60 m. Inwestor dobudował werandę, wykonał strych z wejściem na balkon oraz dach dwuspadowy. Inwestor uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla budynku garażowo-gospodarczego z zapleczem socjalnym i werandą z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej, skoro w dacie wykonywania prac budowlanych dysponował pozwoleniem na prowadzenie tych prac oraz decyzją o warunkach zabudowy. Bez znaczenia orzeczniczego w tym zakresie pozostaje fakt, iż prace te faktycznie odbiegały od ich treści. Po zakończeniu budowy sytuacja uległa zmianie, zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności. W sytuacji gdy inwestycję zrealizowano w dacie ważności obydwu tych decyzji, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jest to przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wyczerpująco określa roboty budowlane objęte jego dyspozycją i tak: wykonanych 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Dalsze postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 reguluje przepis art. 51. Przepis art. 51 znajduje zastosowanie do robót zakończonych co wynika z dyspozycji ust. 7 cyt. przepisu, który został dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zobowiązując organ nadzoru do odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, czyli odpowiedniego wydania nakazów i nałożenia obowiązków w nim określonych jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 zostały już wykonane. Sąd podkreślił, że w piśmiennictwie oraz orzeczeniach sądów podnosi się, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji gdy roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (Z. Niewiadomski, Komentarz, Warszawa, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w przypadku robót już wykonanych nie znajduje zastosowania) rozbiórkę lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę nakładamy obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. W przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 przewidziane zostało nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonywania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwo od przepisów technicznych, a nie dostarczenie ocen dokumentów czy ekspertyz (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04). Sąd podkreślił również, iż należy przyjąć, w ślad za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie jego ważności, to po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tego pozwolenia nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego – stosowanych odpowiednio z mocy ust. 7 art. 51 – wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06). Postępowanie takie bowiem wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych rozstrzygnięć, o których mowa w cytowanych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a dopiero istnienie tej przesłanki stwarza możliwość takiego rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05). W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań organu nadzoru, który z punktów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i dlaczego ma zastosowanie. Stanowisko organu winno być w sposób wyczerpujący uzasadnione, zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że zasadny jest zarzut skargi, iż brak jest odniesienia się organu do wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze domagają się nakazania sporządzenia projektu zamiennego. Lakoniczne uzasadnienie braku podstaw do jego wydania nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych w tym także pod kątem badania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nie wyłączając bezpieczeństwa przeciwpożarowego a tym samym na ich ewentualną legalizację. Wszystkie te ustalenia winny być wyczerpująco uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez: – wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji PWINB z dnia [...] maja 2011 r., – wadliwą ocenę akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy poprzez powołanie się na okoliczności, które nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, – brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na naruszone przepisy postępowania wraz ze wskazaniem istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy oraz brak wskazań co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją PWINB z dnia [...] maja 2011 r. naruszono ww. przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie naprawcze w stosunku do robót budowlanych zakończonych, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzone w trybie ww. przepisów zawsze musi zostać zakończone poprzez wydanie decyzji merytorycznej nawet w sytuacji, gdy nie ma podstaw do nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. B. i M. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż z niektórymi uwagami w niej zawartymi należy się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.), bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest wadliwa, gdyż w tej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, co chociażby wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, że w tym przypadku zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę miał być zbudowany garaż, a w rzeczywistości powstał budynek garażowo-gospodarczy z zapleczem socjalnym i werandą, co od lat kwestionują w różnych formach sąsiedzi W. i K. S. Jednak w ocenie organu pierwszej instancji "przedmiotowy budynek został wykonany legalnie" i postępowanie stało się bezprzedmiotowe, chociaż nie wynika to z uzasadnienia decyzji umarzającej postępowanie. Organ pierwszej instancji najwyraźniej nie odróżnia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądań strony, co wymaga wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej np. nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty i to chociażby świadczy o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (wyroki NSA: z 25 lipca 1986 r., IV SA 314/86, GAP 1988, nr 1, s. 44 i z 8 września 1987 r., IV SA 418/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 8). Celem postępowania administracyjnego jest zawsze merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie takiej decyzji. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest ostatecznością, która powinna być odpowiednio uzasadniona i wynikać z konkretnej sytuacji w danej sprawie. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanej od 2004 r. wydały szereg decyzji w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak żadna z decyzji organu pierwszej instancji nakładających na inwestorów określone obowiązki, nie ostała się w obrocie prawnym, bowiem każdorazowo zostały one uchylone przez organ odwoławczy i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Już sam ten fakt musi wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do podstaw umorzenia postępowania administracyjnego i prawdziwości stwierdzenia organu pierwszej instancji w osnowie decyzji z dnia [...] marca 2011 r., że "przedmiotowy budynek został wykonany legalnie". Po co więc przez szereg lat prowadzono postępowanie naprawcze, wydawano decyzje, z których żadna nie spowodowała skutków prawnych w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż wszystkie zostały uchylone przez organ drugiej instancji. Można by w związku z tym wysnuć wniosek, iż sam upływ czasu w tym przypadku spowodował, że przedmiotowa budowa stała się legalna i nie narusza przepisów prawa. Oczywiście jest to fałszywy wniosek nieznajdujący potwierdzenia w aktach sprawy i w związku z tym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy było prawidłowe. Nie można jednak zgodzić się z drugą częścią zaskarżonej decyzji z dnia 26 maja 2011 r., w której organ orzekł merytorycznie, orzekł co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tego typu decyzja w doktrynie i orzecznictwie jest określana jako merytoryczno-reformacyjna (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 515). Na tle art. 104 § 2 k.p.a. można wyróżnić dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzje rozstrzygająca sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) i decyzje kończące sprawę w danej instancji w inny sposób, do których zalicza się decyzje wydane na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzja umarzająca postępowanie (w całości lub w części) nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie, gdyż postępowanie (w całości albo w części) stało się bezprzedmiotowe. Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę, co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie, są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 179-180). Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, co w tym przypadku nie ma miejsca, gdyż zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2011 r. jest decyzją jednoinstancyjną chociaż wydaną przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r., I SA 2257/03, Legalis, wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., I OSK 1335/09, Legalis). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725). Organ odwoławczy tymczasem może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające – art. 136 k.p.a. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (obecnie: "a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, Lex nr 338621, wyrok NSA z 14 października 2008 r., II SA/Wr 51/08, Lex nr 509898). Granice rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji wyznacza zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszej instancji (wyroki NSA: z 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, Lex nr 290649, z 1 kwietnia 2010 r., II OSK 2060/09, Legalis). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze powyższe rozważania odnoszące się do zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu oraz oceny prawnej uchylonych decyzji administracyjnych tym wyrokiem. Jak powiedziano na wstępie wadliwe jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które jak się wydaje odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011 r., a nie do zaskarżonej decyzji. W związku z tym trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 3 § 1 i 2, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji powinna również objąć decyzję organu pierwszej instancji, jednak to nie zwalnia Sądu z oceny decyzji zaskarżonej, która ze swej istoty może uzupełniać, poprawiać i wyjaśniać ustalenia organu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tak jak podnosi się to w skardze kasacyjnej nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Należy również zgodzić się z tym, że uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a nie jak błędnie powołano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis odnosi się do uzasadnień wyroków sądowych. Pogląd, że postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie zawsze musi się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, a więc może zakończyć się umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prezentowany w skardze kasacyjnej, należy uznać za błędny, pomimo istniejących w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie. Argumentację w tym zakresie przedstawiono na wstępie niniejszego uzasadnienia. Decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jest prawidłowym zakończeniem sprawy administracyjnej, tym bardziej jeżeli takiego merytorycznego rozstrzygnięcia domaga się strona przeciwna i alternatywą nie może być w takiej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane, Komentarz A. Gliniecki red. Warszawa 2012, wyd. 1, s. 498). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, po wybudowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego. To świadczy jednak jedynie o tym, że nie mogą mieć tu zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego, jednak nie świadczy o tym, że obiekt został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z prawem. W takim przypadku art. 37 ust. 2 odsyła do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego o czym chyba w tej sprawie zapomniały organy nadzoru budowlanego. Podzielając pogląd, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego, zapomniano też chyba, że w pierwszej kolejności wszczynając to postępowanie powinno się przeanalizować przedmiotowy budynek pod kątem ust. 1 pkt 1, nie każde bowiem wykonane roboty budowlane da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, Casus 2011, nr 61, orzeczenia.nsa.gov.pl). Po trzecie, organy nadzoru budowlanego jak i Sąd w zaskarżonym wyroku najwyraźniej też zapomnieli o wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 841/07, który wiąże w tej sprawie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. I z faktu, że wyrok ten oddalał skargę M. i B. L. nie wynika, że tryb postępowania określony w tym wyroku nie powinien mieć zastosowania, tak jak to wynika z ostatniego akapitu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia". Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że dalsze postępowanie w tej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, następnie ust. 4, ewentualnie powinien mieć zastosowanie ust. 5 tego przepisu – co stanowi ocenę prawną co do prawidłowości zastosowania ww. przepisów w tej sprawie i wskazanie co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Organy nadzoru budowlanego po raz kolejny rozpatrując sprawę legalności budowy garażu, wszczętą zawiadomieniem PINB w Dębicy z dnia [...] sierpnia 2004 r., powinny mieć na uwadze wszystkie kwestie poruszone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek niektóre z nich zostały trafnie podniesione w stosunku do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednak naruszenie wskazanych w nich przepisów postępowania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w świetle oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które zostały uchylone zaskarżonym wyrokiem, nie mogły spowodować uwzględnienia tej skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.