I OSK 2249/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 458/11 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 458/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. M. M. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej S. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości do 100 tysięcy zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego, dwukrotnie zalanego podczas powodzi w 2010r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza S., na podstawie art. 106 ust. 1 i 4 w związku z art. 40 ust. 2 i 3 , art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło wskazaną wyżej decyzję i przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez wyjaśnienia okoliczności, czy M. M. była właścicielem domu nr [...] przy ul. F. w S. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, odmówił przyznania zasiłku celowego, uznając, że M. M. nie zamieszkiwał i nie gospodarował przed powodzią w budynku przy ul. F. w S. Od tej decyzji M. M. złożył odwołanie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i podnosząc, iż zamieszkiwał w domu przy ul. F. w S. i prowadził tam gospodarstwo domowe, a z uwagi na odbywanie stażu absolwenckiego miasto S. stanowiło jego centrum życiowe. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że M. M. nie utracił po zniszczeniu budynku w S. możliwości zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w G. Tym samym nie został pozbawiony możliwości realizacji swoich potrzeb mieszkaniowych w ogóle. Jakkolwiek dom przy ul. F. w S. został zniszczony, to sytuacja wnioskodawcy jest nieporównywalnie lepsza niż wielu innych osób, które w wyniku powodzi utraciły jedyny dach nad głową. Na tą decyzję M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, kwestionując ustalenia faktyczne organu polegające na błędnym przyjęciu, że w okresie poprzedzającym powódź w S. z 2010 r. mieszkał i gospodarował wyłącznie w mieszkaniu przy ul. L. w G., podczas gdy od marca 2010 r. zamieszkiwał i prowadził gospodarstwo domowe w domu przy ul. F. w S. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 458/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r., stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał, iż sytuacja życiowa i osobista skarżącego nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu zaistniałe w wyniku powodzi straty nie pozbawiły skarżącego możliwości funkcjonowania i zaspakajania potrzeb bytowych, gdyż może je w pełnym zakresie realizować w innym miejscu, w lokalu stanowiącym własność ojca. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżący stale przebywał, czy też takiego charakteru nie można przypisać pobytowi w domu przy ul. F. w S. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył M. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o dopuszczenie następujących dowodów: a) odpisu oświadczenia majątkowego Burmistrza Miasta S. J. B. z dnia 6 września 2010 r. – wydruk ze strony Urzędu miasta S. – na okoliczność nierównego traktowania poszkodowanych w powodzi przez organy administracyjne, poprzez różnicowanie obywateli w postępowaniach w sprawie przyznania zasiłku celowego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S. z przeznaczeniem na usuwanie skutków powodzi; b) odpisu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] – na okoliczność, iż organy administracyjne w innej sprawie o zasiłek dla skarżącego ustaliły jego zamieszkiwanie w zniszczonym domu, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, że poszkodowany nie mieszkał w domu przy ul. F. w S., co było podstawową przesłanka odmowy przyznania zasiłku na odbudowę domu przez organy pierwszej i drugiej instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w obu instancjach, w tym zastępstwa skarżącego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad: równego traktowania obywateli przez władze publiczną, działania na podstawie i w granicach prawa, b) art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175 poz. 1362), poprzez jego błędną wykładnię wskutek niezauważenie przez Sąd błędnego zastosowania przepisów przez organy administracyjne i tolerowanie ich błędnego zastosowania; poprzez pominięcie ratio legis dyspozycji powyższego przepisu, którego celem jest pomoc i umożliwienie rodzinie poszkodowanej w wyniku klęski żywiołowej zaspokojenia jej potrzeb bytowo – mieszkaniowych oraz pomoc w naprawie szkód wyrządzonych przez powódź; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), poprzez naruszenie obowiązku badania przez Sąd pierwszej instancji, czy ustalenia faktyczne dokonane przed organami administracji publicznej odpowiadają stanowi rzeczywistemu; b) art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy, poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, to jest, że skarżący nie zamieszkiwał w domu, który został zniszczony na skutek powodzi, pomimo odmiennych ustaleń organów administracyjnych w analogicznym postępowaniu o przyznaniu zasiłku celowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż zaskarżona decyzja naruszała wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, a także art. 6, art. 7, 8, art. 77 ust. 1, 107 § 1 k.p.a., z uwagi na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego przez organy obu instancji, pomimo wskazywania przez skarżącego rażącego naruszenia prawa i błędu w ustaleniach faktycznych jeszcze w trakcie postępowania; a także poprzez naruszenie zasady orzekania na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wątpliwości organu na niekorzyść strony. Wszystko to prowadziło do rażącego przekroczenia granic uznania administracyjnego, którego Sąd pierwszej instancji nie zauważył. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia organów administracyjnych są błędne, niezgodne z rzeczywistym stanem i dokonane na podstawie nierzetelnie zebranego materiału dowodowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej przy przyznawaniu wnioskowanego zasiłku powodziowego nie powinno być istotne, czy ktoś ma inne lokum. Wskazano, że Burmistrz S. otrzymał zasiłek na remont odbudowanego domu pomimo, iż dysponuje na własność mieszkaniem w niezalewowej części tego miasta. W ocenie skarżącego kasacyjnie takie różnicowanie obywateli w postępowaniach w sprawie wypłaty zasiłku celowego z OPS w S., przyznanego na usuwanie skutków powodzi, stanowi nierówność wobec prawa. Podniesiono ponadto, że nie zostało przeprowadzonych przez organ wiele z dostępnych dowodów, jak na przykład nie przesłuchano rodziny i świadków, którzy potwierdziliby okoliczność, że skarżący zamieszkiwał na stałe w domu przy ulicy F. Dodatkowo podano, że przy wydawaniu innych decyzji administracyjnych w sprawach skarżącego organ administracyjny przyjął, że przed powodzią skarżący prowadził gospodarstwo domowe w domu przy ul. F. w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowaniu samodzielnie przez potrzebującego środków zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Konieczność przeprowadzenia remontu domu będąca następstwem wystąpienia powodzi wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Tak więc przepisy art. 39 i 40, mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu również mają charakter uznaniowy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia). Wobec tego uznać należy, że organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, iż ocena okoliczności w niniejszej sprawie powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, że skarżący swoje potrzeby bytowe może zaspokoić w lokalu stanowiącym własność jego ojca, gdzie jest na stałe zameldowany. Ma nieograniczoną możliwość korzystania z tego lokalu, który spełnia warunki dla zaspakajania niezbędnych potrzeb bytowych, w tym – co najważniejsze – potrzebę posiadania miejsca zamieszkania, a przez to ma zapewnioną możliwość egzystencji. Trafnie zatem przyjęto w niniejszej sprawie, że w tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżący stale przebywał, czy też nie, w domu przy ul. F. w S. Za straty, jakie niewątpliwie wyrządziła skarżącemu kasacyjnie powódź, otrzymał świadczenie z pomocy społecznej, jaką było przyznanie dwoma decyzjami zasiłku celowego po 6.000 złotych na pierwsze potrzeby. Pomoc ta była przyznana na podstawie oświadczenia strony i bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu uproszczonych procedur ze względu na utrzymujący się wysoki poziom wody, co uniemożliwiało pracownikom socjalnym weryfikację podanych przez stronę informacji. Natomiast budynek z 1863 r. będący własnością matki skarżącego został przeznaczony do rozbiórki, zaś matka skarżącego zamieszkuje w mieszkaniu miejscowości G., około 5 kilometrów od S., w którym to mieszkaniu skarżący jest zameldowany. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącego, wskazując, że powódź nie pozbawiła jego oraz jego rodziny miejsca zamieszkania. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 151 oraz art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić również należy, że zaskarżony wyrok spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 tej ustawy, zatem i ten zarzut jest chybiony. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wskazać należy, że przyjęta w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nakazuje władzom publicznym traktować równo, a więc według jednakowej miary, podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Przypomnieć jednak należy, że Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wyrażał stanowisko, że zasada równości nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, jeżeli to zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odrębnościach sytuacji prawnej lub faktycznej poszczególnych kategorii adresatów (wyrok z 16 grudnia 1997 r.. K. 8/97. OTK w 1997 r., poz. 30, wyrok z 13 kwietnia 1999 r.. K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 40). Skarżący naruszenia konstytucyjnej zasady równości upatruje bowiem w tym, że inna osoba, znajdująca się w korzystniejszej od niego sytuacji, otrzymała zasiłek celowy z tytułu powodzi. Podkreślić jednak należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie był władny ocenić prawidłowości przyznania zasiłku celowego osobie w innej sprawie. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku konstytucyjnej zasady równości, uznać należy za nieuzasadniony. Sąd w niniejszej sprawie nie może natomiast ustosunkować się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu dotyczącego kwestii przyznania zasiłku celowego osobie poszkodowanej przez powódź na podstawie decyzji administracyjnej w innej sprawie. W odniesieniu zaś do wniosków dowodowych, które skarżący złożył w niniejszej skardze kasacyjnej, przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach organów administracyjnych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. W postępowaniu przed sądem może być zatem przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, o czym stanowi art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić przy tym należy, że wynikająca z tego przepisu możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dowody te nie mogą jednak służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W niniejszej sprawie na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżący nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy, w zakresie przedłożonym w niniejszej skardze kasacyjnej, zatem wniosek taki nie może być uwzględniony na etapie postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym bada bowiem, czy Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, prawidłowo zastosował obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.