II SA/Ke 458/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy przyznania M. M. zasiłku celowego w wysokości 100.000 zł, na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. F. 14. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 19.08.2010r. M. M. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej S. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości do 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego, dwukrotnie zalanego podczas powodzi w 2010r. Decyzją z dnia 6 września 2010r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 października 2010r. i ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...], powołując w podstawie prawnej art. 40 ust. 2-3 ustawy o pomocy społecznej oraz wytyczne zawarte w pismach MSWiA z dnia 27.05.2010r. i z dnia 24.06.2010r. oraz w piśmie Wojewody z dnia 8.07.2010r. W uzasadnieniu stwierdzono, że M. M. nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego w wysokości do 100 tys. zł, albowiem nie zamieszkiwał i nie gospodarował przed powodzią w budynku przy ul. F. 14 w S.. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. zarzucił organowi I instancji błąd w pustelniach faktycznych podnosząc, iż zamieszkiwał w domu przy ul. F. 14 w S. i prowadził tam gospodarstwo domowe, a z uwagi na odbywanie stażu absolwenckiego miasto S. stanowiło jego centrum życiowe. Zdaniem strony, decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie pism MSWiA, nie zaś na podstawie obowiązującego prawa. Podkreślił, że organ I instancji wydając dwie decyzje o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości po 6.000 zł, uwzględnił fakt zamieszkiwania wnioskodawcy w domu przy ul. F. 14 w S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że ogłoszona przez Premiera Rządu RP pomoc pieniężna z budżetu państwa dla poszkodowanych przez powódź z 2010r. w wysokości do 6.000, 20.000 i 100.000 zł realizowana będzie przez ośrodki pomocy społecznej, w oparciu o przepisy art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy na podstawie aktu notarialnego z dnia 30.12.2002r. oraz zaświadczenia z Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w S. ustalił, że znajdujący się w S. przy ul. F. 14 drewniany dom stanowi własność matki wnioskodawcy M. M., mieszkającej i prowadzącej gospodarstwo domowe w G.. Oświadczeniem z dnia 18.08.2010r. M. M. wyraziła zgodę na ubieganie się przez jej syna o zasiłek celowy na remont lub odbudowę przedmiotowego budynku. Z przeprowadzonego w dniu 24.08.2010r. wywiadu środowiskowego wynikało, że M. M. w domu przy ul. F. 14 w S. jest zameldowany na pobyt czasowy, zaś stały meldunek posiada w G., w mieszkaniu stanowiącym własność jego ojca. Utrzymuje się ze stypendium stażowego, wcześniej pozostawał na utrzymaniu rodziców. Budynek, w którym jak twierdził wnioskodawca od marca 2010 zamieszkiwał i prowadził jednoosobowe gospodarstwo, był ogrzewany jedynie piecykiem gazowym z butli, nie było w nim bieżącej wody, WC ani łazienki. M. M. wyjaśnił, że z bieżącej wody korzystał w domu wuja, który znajduje się na sąsiedniej posesji pod numerem 14a. Z przeprowadzonych przez pracowników socjalnych rozmów z sąsiadami oraz anonimowego listu wynikało, iż przed powodzią w domu przy ul. F. 14 nikt nie mieszkał. Sąsiedzi: J.J. i E.J. oświadczyli, iż widywali M. M. ("kręcił się koło domu, pracował na działce"), jednakże nie są w stanie stwierdzić, czy rzeczywiście tam mieszkał, ponieważ nigdy u niego nie byli. Osoby zamieszkujące w sąsiedztwie lokalu mieszkalnego w G. podały, że tam był widywany sporadycznie. Przesłuchani w charakterze świadków członkowie rodziny M. M. (W.S. E.S.) potwierdzili fakt jego stałego zamieszkiwania w S. W ocenie organu odwoławczego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wnioskodawca faktycznie przed powodzią w 2010r. zamieszkiwał w domu przy ul. F. 14 w S.. Zdaniem organu, fakt zameldowania na pobyt stały w G. oraz warunki mieszkaniowe w S., w istocie uniemożliwiające funkcjonowanie w tym mieszkaniu w okresie wczesnej wiosny (dom drewniany, pozbawiony bieżącej wody, sanitariatów i ogrzewania) przeczą takiemu uznaniu. Ostatecznie za mającą znaczenie w sprawie organ odwoławczy uznał okoliczność, że M. M. nie utracił po zniszczeniu budynku w S. możliwości zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w G.. Tym samym nie został pozbawiony możliwości realizacji swoich potrzeb mieszkaniowych w ogóle. Jakkolwiek dom przy ul. F. 14 w S. został zniszczony, to sytuacja wnioskodawcy jest nieporównywalnie lepsza niż wielu innych osób, które w wyniku powodzi utraciły jedyny dach nad głową. Organ II instancji podkreślił, że zasiłki celowe w związku z powodzią z 2010r. realizowane w ramach systemu pomocy społecznej nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione wskutek powodzi. Ich istotą jest pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły jedyne miejsce zamieszkania i wykonywania w nim podstawowych funkcji. Zasiłki celowe do 100 tys. zł na remont lub odbudowę domu mają umożliwić osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Do takich osób nie sposób zaliczyć wnioskodawcy, który swoje potrzeby mieszkaniowe może zaspokajać w miejscu swojego stałego zameldowania. Na poparcie swojego stanowiska organ zacytował wyrok WSA z dnia 26 stycznia 2011r. sygn. II SA/ Ke 5/11. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu kwestii przyznania wnioskodawcy dwoma decyzjami zasiłku celowego w kwocie po 6.000 zł z tytułu katastrofy naturalnej, Kolegium wskazało, że pomoc ta przyznawana była tylko na podstawie oświadczenia strony, bez jego weryfikacji, jaka powinna mieć miejsce przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Ze względu na specyficzne warunki (powódź) stosowano jednak uproszczone procedury, stąd też dla potrzeb tamtego postępowania takie oświadczenie mogło stanowić podstawę przyznania pomocy. Ta doraźna pomoc została przyznana również wnioskodawcy, albowiem wówczas się do niej kwalifikował. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. wniósł o zmianę decyzji i przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy domu położonego w S. przy ul. F. 14 w kwocie do 100 tys. zł, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne organu polegające na błędnym przyjęciu, że w okresie poprzedzającym powódź w S. z 2010r. mieszkał i gospodarował wyłącznie w mieszkaniu przy ul. L. w G., podczas gdy od marca 2010r. zamieszkiwał i prowadził gospodarstwo domowe w domu przy ul. F. 14 w S.. Zarzucił organom rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na wewnętrznych pismach z MSWiA, nie zaś na przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Zarzucił również organom naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez całkowite zignorowanie ratio legis tego przepisu, którego celem jest pomoc i umożliwienie rodzinie poszkodowanej w wyniku klęski żywiołowej zaspokojenia jej potrzeb bytowo-mieszkaniowych oraz pomoc w naprawie szkód. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi oświadczeń sąsiadów na okoliczność, że skarżący w okresie poprzedzającym powódź zamieszkiwał w domu przy ul. F. 14 w S., a nie zamieszkiwał w mieszkaniu przy ul. L.., wydruku zdjęć domu w S. po powodzi na okoliczność poniesionych strat, zestawienia faktur na okoliczność poniesionych kosztów rozbiórki domu przy ul. F., oświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej w G. potwierdzających mniejsze zużycie wody w okresie od marca do sierpnia 2010r., zaświadczenia potwierdzającego zamieszkiwanie skarżącego w lokalu zastępczym przyznanym przez Urząd Miasta w S. osobom poszkodowanym w wyniku powodzi. W uzasadnieniu skargi M. M. powtórzył, iż od marca 2010r. stale zamieszkiwał w domu przy ul. F. 14 w S.. Na swój użytek zaadaptował jeden z trzech pokoi, w którym znajdowało się biurko, krzesło, łóżko, komputer i stara szafa. Korzystając z uprzejmości wuja mieszkającego na sąsiedniej posesji doprowadził energię elektryczną aby móc korzystać z komputera i ogrzewać pokój oraz korzystał z łazienki w jego domu. Informacje o niezamieszkiwaniu skarżącego pod ww. adresem uzyskane przez organ I instancji od sąsiadów mogą wynikać z nieporozumienia, albowiem przez wiele lat wśród sąsiadów z S. funkcjonował on, podobnie jak siostra i matka, pod panieńskim nazwiskiem matki – S. Skarżący nie zgodził się z opinią organu, iż dom położony w S. przy ul. F. 14 wczesną wiosną nie nadawał się do zamieszkania. Świadczy o tym jego zdaniem fakt jego wynajmowania przez rodzinę O. i obywatelkę Ukrainy. Zeznania W. S., E. S., J. S. i E. S. potwierdzają zdaniem skarżącego fakt jego zamieszkiwania w przedmiotowym budynku. M. M. podkreślił, że jako 24-latek chciał się usamodzielnić i uporządkować swoje życie. Mieszkanie w S. umożliwiało mu zrealizowanie tych planów, zdobył staż w Biurze Poselskim i rozpoczął samodzielne życie. Powódź wszystko to pokrzyżowała, najpierw mieszkał u kolegi i w lokalach zastępczych dostarczonych przez gminę, aż w końcu został zmuszony do powrotu do rodziców. Wskazał, że podczas powodzi wiele rodzin skorzystało z pomocy swojej rodziny. Skarżący podniósł ponadto, iż żaden przepis ani żadna interpretacja organów administracji nie wprowadza minimalnego okresu prowadzenia gospodarstwa domowego w zniszczonym domu. Z pisma Wojewody z dnia 8.07.2010r. wynika z kolei, że w zakresie zasad przyznawania zasiłku do 100 tys. można przyznać zasiłek także rodzinom, które jeszcze nie zamieszkały i dopiero zamierzały zamieszkać w nowo wybudowanym domu. W końcowej części skargi jej autor zarzucił organom administracji nieprzeprowadzenie wielu dostępnych dowodów, a oparcie się jedynie na ustaleniu miejsca stałego zameldowania strony, anonimowym liście i przypuszczeniach pracowników OPS w S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2 art. 40). Świadczenie to jest niezależne od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy). Adresatem tego typu pomocy mogą być jednak wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wynika to wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej o charakterze ogólnym, których treść przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie może być pominięta. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto w myśl art. 3 ust. 4 ww. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe regulacje, mające charakter zasad ogólnych, w połączeniu z treścią art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazują zatem jednoznacznie, iż poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi niewątpliwie podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej, czy też zdarzenia losowego. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową czy też zdarzeniem losowym, w gospodarstwie domowym. Wniosek taki jasno wynika z ww. zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a jedynie tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują (por. W. Łączkowski, "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych", RPEiS Nr 1, 2004 r., s. 9). W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego do wysokości 100tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie naruszył prawa. Jak trafnie wskazano w motywach rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji sytuacja życiowa i osobista skarżącego nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaistniałe w wyniku powodzi straty nie pozbawiły skarżącego możliwości funkcjonowania i zaspakajania potrzeb bytowych, gdyż może je w pełnym zakresie realizować w innym miejscu, w lokalu stanowiącym własność ojca. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżący stale przebywał, czy też takiego charakteru nie można przypisać pobytowi w domu przy ul. F. 14 w S.. W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez nierzetelne i niewyczerpujące wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008r. sygn akt IV SA/GL 182/08 pogląd, że samo zdarzenie losowe i straty powstałe w wyniku zdarzenia w sytuacji, gdy osoba ma zaspokojone potrzeby bytowe w innym miejscu, nie mogą stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje i podziela. Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organy, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny być kierowane przede wszystkim do tych osób, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Zatem przeznaczenie zasiłków dla takich osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie jest natomiast celem tego zasiłku pomoc na usamodzielnienie dla wnioskodawcy. Wbrew wywodom skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oparło zaskarżonej decyzji na wewnętrznych pismach i wytycznych Ministra MSWiA, albowiem jak bezspornie wynika z treści jej uzasadnienia, podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który w sprawach z zakresu przyznawania zasiłków z tytułu poniesionych strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej dopuszcza orzekanie w ramach uznania administracyjnego. Stan ten oznacza, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku pozostawiono swobodnej ocenie organu. Ocenie, która znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu dowolności, a w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia podjętego rozstrzygnięcia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).