I SA/Rz 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ NSA Maria Serafin-Kosowska Protokolant ref.st. Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu wniosku L. B. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne utrzymał w mocy wydaną uprzednio decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] marca 2011r. nr [...] o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z okres od listopada 2000r. do czerwca 2007r. w łącznej kwocie 10 846,02 zł, odsetek od zaległości wyliczonych na dzień 12 stycznia 2011r. w kwocie 8775 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 704 zł. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2011r. wnioskodawca L. B., zwrócił się z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 21 388,78 zł. z uwagi na brak możliwości spłacenia tejże kwoty. Podał, iż pozostaje bez zatrudnienia, nie posiada emerytury ani renty, a z uwagi na zły stan zdrowia oraz wiek, nie jest w stanie znaleźć pracy, w związku z czym pozostaje wraz z żoną - również bez źródeł utrzymania - na utrzymaniu teściowej pobierającej emeryturę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł jednakże podstaw do umorzenia wnioskowanych zaległości. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnioskodawca podał okoliczności wskazujące na pogorszenie się sytuacji majątkowej rodziny w wyniku śmierci teściowej, której dochód stanowił źródło utrzymania rodziny, oraz wyjaśnił, iż dotychczasowe koszty utrzymania pokrywał z zasiłku chorobowego otrzymywanego w związku z wypadkiem przy pracy oraz korzystał z pomocy dzieci. Badając ponownie możliwości płatnicze wnioskodawcy, organ odwoławczy zauważył, iż pomimo, że powołuje się on na ciężką sytuację materialną wynikającą z braku zatrudnienia, braku świadczenia emerytalnego czy rentowego oraz oświadcza, iż pozostaje wraz z żoną na utrzymaniu teściowej, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, nie pozwala na przyjęcie tychże oświadczeń bez zastrzeżeń. Pomimo bowiem jakichkolwiek źródeł dochodów, wnioskodawca nie zawracał się nigdy o uzyskanie pomocy z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie posiada również zadłużeń z tytułu opłat za media, podatki, składki z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników czy też z jakichkolwiek innych tytułów. Ponadto, w oświadczeniach wnioskodawcy brak wiadomości na temat ewentualnych dochodów dorosłych już dzieci, a także w przedmiocie wypłaconego wnioskodawcy odszkodowania z tytułu wypadku przy pracy oraz pobieranego przez niego zasiłku chorobowego. Organ ustalił ponadto, iż L. B. jest właścicielem działki zabudowanej o powierzchni 0,94 ha oraz użytków rolnych o powierzchni 0,36 ha położonych w K., a także współwłaścicielem gruntów rolnych o łącznej powierzchni 1,08 ha położonych w Komborni. Na podstawie powyższych danych organ odwoławczy stwierdził, iż nie sposób uznać sytuacji materialnej wnioskodawcy za ciężką i stanowiącą przesłankę do umorzenia wnioskowanej należności w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. nr 141 poz. 1365). W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący po raz kolejny powołał się na trudną sytuację materialną rodziny, zarzucając, iż organ nie wziął jej pod uwagę. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: ustawa p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn, aniżeli podniesione w jej treści. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obliguje sąd do jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. nr 11 poz. 47 ze zm.), dalej: u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw. Od decyzji tych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Wyjątek stanowią decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, od których odwołanie nie przysługuje, jednakże strona ma prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie, do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2000r. nr 98 poz.1071 ze zm.) - dalej: k.p.a., która w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w tym również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w sprawie", oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa, czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op. cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2011r., tj. podpisaniem jej przez osobę działającą z jego upoważnienia, wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy opracowany został przez starszego inspektora – B. P., zaaprobowany przez zastępcę kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – J. S. a następnie zaopiniowany przez Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów – Z. H. Wymienione osoby, działając w tym samym charakterze, brały udział w uprzednio prowadzonym postępowaniu w przedmiocie umorzenia przedmiotowych zaległości, w którym opowiedziały się za odmową ich umorzenia, w efekcie czego wydana została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011r. Wobec tego pracownicy organu: starszy inspektor – B. P., zastępca kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – J. S. oraz Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów – Z. H., biorący uprzednio udział w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2011r. tj. udział w opracowaniu wniosku i wydaniu opinii co do jego zasadności - z uwagi na merytoryczny udział w wydaniu decyzji w sprawie, muszą być traktowani jako wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym przez skarżącego. Mimo to, osoby te brały udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu, poprzez podejmowanie czynności związanych z opracowaniem i opiniowaniem wniosku skarżącego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), wobec czego zaskarżona decyzja wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ustawy p.p.s.a. Na marginesie należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek wydaje ZUS. Organami ZUS są prezes zakładu, zarząd i rada nadzorcza (art.72 u.s.u.s). Prezes ZUS reprezentuje Zakład (art.73 ust.1 u.s.u.s.), może także upoważniać inne osoby do jego reprezentowania oraz do wydawania decyzji (§ 2 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych -Dz. U. Nr 18, poz.93, - dalej: Statut ZUS). Prezes ZUS realizuje zadania przez pomocy m.in. terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu (§2 ust. 4 Statutu ZUS). Terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są odziały oraz inspektoraty i biura terenowe (§ 8 ust.1 Statutu ZUS). Odziałem Zakładu kieruje dyrektor. Natomiast w myśl art.107 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. popis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W niniejszym postępowaniu decyzja organu I instancji została podpisana przez zastępcę dyrektora oddziału, działającą z upoważnienia Prezesa ZUS – J. F., a upoważnienie to - w świetle powołanych przepisów - nie jest kwestionowane. Jednakże pod decyzją widnieją jeszcze ponadto pieczątki i podpisy w/w pracowników, którzy zajmowali się sprawą tj. B. P., J.S. i Z. H. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy nie ma dokumentów, z których wynikałoby umocowanie tych osób do podpisywania decyzji w imieniu ZUS, bądź Prezesa ZUS. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek przez organ kolegialny. Za wadliwą należy zatem uznać praktykę umieszczania na decyzji pieczęci i podpisów innych osób, poza osobą upoważnioną do podpisania decyzji w imieniu uprawnionego organu. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd orzekł również po myśli art. 152 ustawy p.p.s.a.