II OSK 2320/11

II OSK 2320 /11 POSTANOWIENIE Dnia 15 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wa 85/11 w zakresie odrzucenia skargi [...] Spółki z o.o. w W. na bezczynność Wójta Gminy Lesznowola w przedmiocie przekazania odwołania postanawia oddalić skargę kasacyjną. II OSK 2320 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółki z o.o. w W. (zwaną dalej skarżącą Spółką) na bezczynność Wójta Gminy Lesznowola w przedmiocie przekazania odwołania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 6 maja 2011 r. skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Lesznowola w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] marca 2011 r. do organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazał na katalog skarg, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) podkreślając, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę, co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu przekazanie przez organ administracji I instancji odwołania strony do organu administracji wyższego stopnia nie jest żadną ze spraw wymienionych w punktach 1- 4a artykułu 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a). Nie ulega wątpliwości, iż przekazanie odwołania nie powinno nastąpić decyzją administracyjną ani postanowieniem. Przekazanie takie nie jest również innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu przekazanie odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy Lesznowola do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej Spółki wynikających z przepisów prawa. Przekazanie takie nie jest, zatem "innym aktem lub czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd też, ponieważ w niniejszym postępowaniu, Wójt Gminy Lesznowola nie jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., to skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Spółka z o.o. w W., zaskarżając je w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przekazanie odwołania skarżącej Spółki przez Wójta Gminy Lesznowola do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie stanowi "innego aktu lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy czynność pozostawienia przez ww. organ odwołania bez rozpoznania jest czynnością z zakresie administracji publicznej, dotyczącej uprawnień procesowych skarżącej Spółki, wynikających z przepisów prawa i skarga na bezczynność organu winna podlegać zweryfikowaniu w oparciu o powyższy przepis. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wójt Gminy Lesznowola bezpodstawnie odmówił przekazania odwołania skarżącej Spółki do organu wyższej instancji, pozostawiając je bez rozpoznania, przy czym nie miał on kompetencji do dokonania jego merytorycznej oceny (art. 133 i art. 134 k.p.a.). W tym zakresie Spółka podkreśliła, że czynność pozostawienia bez rozpoznania jest czynnością z zakresu administracji publicznej, zaś prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym prawo do złożenia środka zaskarżenia jest uprawnieniem procesowym. Nie można przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ograniczyć jedynie do sfery prawa materialnego, gdyż mieści się w nich czynność pozostawienia bez rozpoznania i może być ona kwestionowana w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozbawiałoby Spółkę możliwości ochrony swoich uprawnień procesowych do kwestionowania decyzji administracyjnych, wobec opieszałości organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niesłuszny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki w żaden sposób nie można przyjąć, że nie przekazanie przez organ I instancji odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, do czego jest on istotnie zobowiązany zgodnie z treścią art. 133 k.p.a. jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, dotyczą spraw indywidualnych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 689/09, niepubl.). Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, że dokonanie czynności polegającej na przekazaniu przez organ I instancji odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie można było, bowiem skutecznie przyjąć, że przez dokonanie tej czynności lub jej uchybienie doprowadzi się do realizacji lub niezrealizowania jakichkolwiek uprawnień procesowych strony. Postępowanie odwoławcze wszczynane jest nie z chwilą przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, ale z chwilą złożenia odwołania w organie I instancji, zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. Co prawda, przepisy prawa przewidują możliwość kontroli zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, to jednak zasadnicza część postępowania odwoławczego odbywa się przed organem wyższego stopnia, właściwym do rozpoznania tego środka zaskarżenia (art. 127 § 2 k.p.a.). Przepis art. 132 k.p.a. daje uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w tym przepisie jest terminem ustawowym, a więc po jego upływie wygasa uprawnienie do autoweryfikacji własnej decyzji organu I instancji. Zwrócić również należy uwagę, iż organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.), ale obowiązany jest jedynie, stosownie do treści art. 133 k.p.a., do nadania odwołaniu dalszego biegu przez przekazanie go wraz z odwołaniem organowi II instancji. Powyższy opis przebiegu postępowania odwoławczego w pełni, zatem obrazuje, że sama czynność przekazania odwołania wraz z aktami sprawy, jest tylko etapem postępowania odwoławczego i nie powoduje nawiązania żadnego stosunku administracyjnego, z którego wynikałyby dla strony jakieś uprawnienia lub obowiązki, a więc, iż można go zakwalifikować do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Termin rozpatrzenia wniosku, w tym przypadku odwołania, odnosi się zaś do organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, a więc organu wyższego stopnia, chociaż z uwzględnieniem jego stanu wiedzy na temat wniesionego środka zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt IV SAB 8/91, ONSA z 1991 r., z. 3- 4, poz. 62). W konsekwencji prawidłowym pozostaje stanowisko Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w zakresie przedstawionym przez stronę skarżącą (art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy). Należy również wskazać, iż nie można było odnieść się do przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji odnoszącej się do pozostawienia bez rozpoznania odwołania, bowiem okoliczność ta nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, wyznaczonej treścią skargi na bezczynność, sformułowanej jako "nie podjęcie czynności administracyjnych dotyczących obowiązków organu wynikających z przepisów prawa, tj. w zakresie odmowy przekazania w dniu 12 kwietnia 2011 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odwołania skarżącej (...)". Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.