II SA/Gl 381/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E.Z. i R.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku A. s-C. i G.B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...],[...] i [...] w K., podając że obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza teren inwestorów. W dniu [...] r. E.Z. i R.Z. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na pominięcie ich w dotychczasowym postępowaniu, podczas gdy ich działki nr [...], znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu jako bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...], zaś rozpoczęte na tej działce roboty budowlane wskazują na wydanie pozwolenia na budowę w zbliżeniu do ich granicy od 1 m do samej granicy i wręcz z jej przekroczeniem. Jednocześnie wnioskodawcy podali, że o fakcie wydania decyzji dowiedzieli się po rozpoczęciu budowy. Następnie wnioskodawcy nadesłali kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o ochronę naruszonego posiadania, mocą którego w trybie zabezpieczenia roszczenia zakazano inwestorom prowadzenia prac budowlanych na działkach nr [...] do czasu zakończenia postępowania. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia [...] r. nr [...] na wezwanie organu I instancji poinformował, że nie prowadzi postępowania w sprawie budowy na spornych działkach, gdyż po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] r. ustalił, że inwestorzy posiadają dziennik budowy, w którym widnieje wpis o wyznaczeniu położenia obiektów budowlanych na gruncie przez uprawnionego geodetę w dniu [...] r. na podstawie projektu zagospodarowania działki. W tym stanie rzeczy Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. Jednakże wskutek odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 149 § 3 kpa, wznowił postępowanie w powyższej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ I instancji stwierdził, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] r., jako że bezpośrednie sąsiedztwo nie jest warunkiem do uzyskania tytułu strony w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, budynek mieszkalny został zlokalizowany w odległości: - [...] m ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy z działką budowlaną nr [...], - [...] m od granicy z działką nr [...] - większej niż [...] m od granicy z działkami nr [...]. Taki stan rzeczy w ocenie organu nie powoduje objęcia tych działek obszarem oddziaływania, rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ I instancji wskazał przy tym, że projekt zagospodarowania został wykonany na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej ( wg oświadczenia projektanta), zaś w świetle § 2 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133), organ administracji architektoniczno – budowlanej nie jest władny do podważenia treści i zakresu opracowań geodezyjnych, a postępowanie rozgraniczeniowe prowadzi się z udziałem wszystkich stron. W odwołaniu od decyzji E.Z. i R.Z. zarzucili naruszenie: - art. 28 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, polegające na błędnym ustaleniu, że nie są stronami postępowania oraz - art. 7, 75 § 1, 76 § 3, 77 § 1 i 78 § 1 kpa, polegające na nierozpoznaniu ich wniosku z dnia [...] r. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety celem wykonania pomiarów geodezyjnych działki nr [...] i weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez inwestorów, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa z powodu niezawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, prowadzonego przez Wójta Gminy J. na podstawie postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. Niezależnie od tego odwołujący się podnieśli, że wznowienie postępowania winno nastąpić na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Zdaniem organu II instancji, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i wprowadzenie tej regulacji miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, wynikające z przepisów odrębnych, godzące w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Tymczasem jedynie usytuowanie budynku na działce w sposób określony w § 12 ust. 2 i 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc w zbliżeniu do granicy, powoduje objęcie obszarem oddziaływania także działki sąsiednie. W obecnym stanie odwołujący się nie dysponują zaś prawomocną decyzją Wójta Gminy J., z której wynikałaby inna lokalizacja granic działek. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania zgodności ze stanem faktycznym granic, przedstawionych na aktualnych mapach, będących w posiadaniu uprawnionych organów. Zatem zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie brak przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, uzasadniających uchylenie decyzji dotychczasowej. Brak też podstaw do zawieszenia postępowania wznowieniowego, gdyż, toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. W ocenie organu, postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. w pełni zabezpiecza zatem obecne interesy wnioskodawców. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego E.Z. i R.Z. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do której ich zdaniem nie odniósł się w pełni organ odwoławczy. Dodatkowo skarżący podnieśli, że z naruszeniem art. 101 § 1 i 3 kpa, ich wniosek o zawieszenie postępowania nie został rozstrzygnięty w formie postanowienia. Ich zdaniem, przebieg granicy jest okolicznością, mającą znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Prawidłowo wskazały organy obydwu instancji, że krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ( co dotyczy także postępowań nadzwyczajnych, m.in. wznowienia postępowania), został zawężony przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) – w stosunku do regulacji z art. 28 kpa. Z mocy art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje tylko na żądanie strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1496/09/LEX nr 746585), każdy z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa, może być źródłem odrębnego postępowania. W konsekwencji, wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w pkt 1 – 3 i 5 – 8 przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie jest zdeterminowane uprzednim uzyskaniem statusu strony w wyniku skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeśli strony nie uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to nie wyłącza to możliwości żądania przez nich wznowienia postępowania w sprawie z innych przesłanek niż określona w pkt 4 art. 145 § 1 kpa. Jednakże zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie przeszkodą prawną do uruchomienia kolejnego postępowania wznowieniowego na żądanie skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w razie pozytywnego rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granic ich działek nr [...] – z działkami inwestorów nr [...] i [...] ( na korzyść skarżących), byłby fakt pozostawiania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 6 września 2010 r. Wszak w niniejszym postępowaniu przyczyną wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, było stwierdzenie przez organy obydwu instancji, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako że z uwagi na zachowanie odległości z § 12 ust. 1 warunków technicznych ... ( powołanych w decyzji organu odwoławczego), ich nieruchomość nie dozna żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu wynikających z przepisów odrębnych. Taki stan rzeczy, a więc przesądzenie w niniejszym postępowaniu braku statusu strony, doprowadziłby zatem do pozbawienia skarżących ochrony prawnej na gruncie Prawa budowlanego, mimo ewentualnego uzyskania orzeczenia co do innego przebiegu granic. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 4 warunków technicznych... każde zbliżenie budynku do granicy, z odstępstwem od odległości normatywnych określonych w ust. 1 tego przepisu, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oczywiście, zgodzić się też należy z poglądem organu odwoławczego, że co do zasady samo wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie uzasadnia kwestionowania przebiegu granic oznaczonych na mapie przyjętej do podstawowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z przeznaczeniem dla celów projektowych. Wbrew żądaniom skarżących, brak też podstawy prawnej do przeprowadzenia przez organy administracji architektonicznej dowodu z opinii biegłego geodety celem weryfikacji granic przedstawionych w dokumentacji projektowej. W konsekwencji, chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, 76 § 3, 77 § 1 i 78 § 1 kpa, zaś braki zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia tego wniosku, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jednak w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że spór na tle przebiegu granic działek inwestorów nr [...] z nieruchomością skarżących, jest wiarygodny w świetle treści przedłożonego przed organem I instancji postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o ochronę naruszonego posiadania i wstrzymania budowy, mocą którego zakazano inwestorom prowadzenia prac budowlanych na działkach nr [...]. Nie sposób zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że powyższe orzeczenie, wydane w trybie zabezpieczenia roszczenia, dostatecznie zabezpiecza interesy skarżących. Orzeczenie sądu powszechnego w zestawieniu z wydanym następnie w dniu [...] r. postanowieniem Wójta Gminy J. o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania rozgraniczającego, przemawia za przyjęciem, że wynik sporu na tle przebiegu granic stanowi zagadnienie wstępnie w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa ( podobnie – wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1423/09, LEX nr 746529). Od wyniku tej sprawy uzależniona jest bowiem ocena statusu strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a to z uwagi na treść § 12 ust. 4 warunków technicznych... Skoro organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są władne we własnym zakresie rozstrzygnąć sprawy rozgraniczeniowej, ani też Prawo budowlane nie przewiduje możliwości weryfikacji dokumentacji projektowej przez biegłego geodetę, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie, które należy ocenić jako wiarygodne w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w Z. w sprawie [...] Zatem zasadnie skarżący wskazali na przedwczesność rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej i odmowy przyznania im statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji sporu na tle przebiegu granic, a co za tym idzie, usytuowania projektowanych budynków mieszkalnych względem granicy ich nieruchomości. Skoro w niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wznowieniowej, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem ustalić, czy postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone. O ile sprawa ta jest w toku i jest prowadzona przez organ administracji, bądź przez sąd powszechny, niniejsze postępowanie należy zawiesić do czasu jej prawomocnego rozpatrzenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. O ile po rozstrzygnięciu sporu na tle przebiegu granic okaże się, że przebieg granic oraz usytuowanie projektowanych budynków, jest inne, niż na mapie sporządzonej dla celów projektowych, zaś w konsekwencji odległości projektowanych budynków od granicy z działkami skarżących są mniejsze niż odległości podane w § 12 ust. 1 warunków technicznych..., brak podstaw do kwestionowania ich legitymacji do żądania wznowienia postępowania i ponownego rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę z ich udziałem. Wreszcie odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 101 § 1 i 3 kpa wobec braku rozpatrzenia ich wniosku o zawieszenie postępowania w formie postanowienia, wskazać przyjdzie, że kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku w tym przedmiocie. Jednakże co do zasady podzielić należy pogląd skarżących o konieczności wydania postanowienia w zakresie takiego wniosku, nawet odmownego, którego kwestionowanie możliwe jest w drodze zażalenia, zaś przed uprzednim rozpoznaniem wniosku nie jest dopuszczalne wydanie decyzji kończącej postępowanie ( vide : wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1405/05, LEX nr 275467).