VII SA/Wa 1135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1135/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2010r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...].10.2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę hali nr [...] znajdującej się na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...],10 2008 r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie C. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektu. W dniu [...].05.2010 r. E. Sp. z o.o. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. . Wykonując dyspozycję art. 64 § 2 kpa organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia podania. W odpowiedzi na wezwanie spółka E. Sp. z o.o. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W.. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż żąda stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na wydanie decyzji bez udziału strony. Jako przedsiębiorstwo energetyczne E. Sp. z o.o. posiada czynne urządzenia i sieci przesyłowe znajdujące się w rozbieranych obiektach. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przymiot strony postępowania ustalany jest na podstawie posiadania przez zainteresowany podmiot interesu prawnego rozstrzyganego w danym postępowaniu administracyjnym. Kategoria interesu prawnego, wywodząca się z art. 28 Kpa dla postępowań prowadzonych w sprawie pozwoleń na budowę (rozbiórkę)— w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania, skonkretyzowana została w przepisach Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie o posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Na podstawie tego przepisu ustalany jest również krąg stron w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Następnie organ przywołał definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego i wskazał, że aby skutecznie prowadzić postępowanie organ winien dokonać sprawdzenia przymiotu strony wg ww. kryteriów. Oznacza to, że w omawianym przypadku mieć interes prawny to posiadać określony tytuł prawny do nieruchomości, której możliwość zagospodarowania, w związku z naruszeniem normy prawa materialnego, zostanie ograniczona. Z uwagi na to, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów prawa materialnego, organ wystąpił do zainteresowanego o przedłożenie dokumentów, z których wynikać będzie tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się "(...) w obszarze oddziaływania obiektu". Wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów, wobec czego organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek w oparciu o posiadany materiał. Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu obowiązującego w tym zakresie prawa. Podnoszone w sprawie samo posiadane urządzeń i sieci przesyłowych w rozbieranych budynkach, nie jest wystarczającą okolicznością do stwierdzenia statusu strony postępowania. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ podkreślił także, że dokumentu — z którego można by wywieść aktualny interes prawny uzasadniający udział wnioskodawcy w charakterze strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r., E. Sp. z o. nie przedstawiła również na etapie postępowania odwoławczego. Z całą pewnością za taki dokument nie można uznać postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...], którego kserokopię skarżąca Spółka dołączyła do swego odwołania. Organ wyjaśnił, że orzeczenie sądowe zabezpieczające roszczenie w sprawie z wniosku E. Sp. z o.o. o ustanowienie służebności przesyłu — świadczy o tym, iż na dzień dzisiejszy wnioskodawcy nie przysługuje niniejsza służebność, postępowanie o jej ustanowienie jest bowiem w toku. Ponadto stronami postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę są stosownie do treści art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie inwestor oraz właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania. Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast aby legitymowane do udziału w powyższych postępowaniach w charakterze strony były podmioty uprawnione do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu z tytułu posiadania ograniczonego prawa rzeczowego (np. służebności gruntowej). Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zakres zabezpieczenia roszczenia wynikający z postanowienia Sądu tj. zabezpieczenie polegające na nakazie znoszenia dostępu upoważnionych przedstawicieli E. Sp. z o.o. do określonych urządzeń sieciowych w celu ich bieżącej eksploatacji, kontroli, wykonywania przeglądów, konserwacji nie uzasadnia twierdzenia, że skarżąca spółka jest uprawniona do skutecznego kwestionowania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe ustalenia jako bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostały zarzuty odwołania dotyczące sposobu ustalenia kręgu stron postępowania jak również argumentacja dotycząca posiadania przez E. interesu prawnego uzasadniającego legitymację procesową do udziału w przedmiotowym postępowaniu E. Spółka z o.o. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lutego 2011r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że zgodnie z przedmiotową decyzją prace rozbiórkowe miały być przeprowadzone zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, z zachowaniem szczególnych warunków bezpieczeństwa, zapewnionych zarówno przed przystąpieniem do rozbiórki jak i w trakcie jej prowadzenia. Przede wszystkim, inwestor na podstawie wydanej decyzji przed przystąpieniem do rozbiórki, powinien wykonać inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji występujących w obiektach a także dokonać uzgodnienia z lokalnymi służbami technicznymi tj. skarżącym w celu ewentualnego odłączenia sieci. Spółka nadmieniła, iż jest właścicielem urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu oraz energii elektrycznej, posadowionych między innymi na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], na której to prowadzone miały być prace rozbiórkowe hali nr [...]. Zgodnie z art. 49 k.c, urządzenia przesyłowe stanowią część składową instalacji przedsiębiorstwa energetycznego, a takim jest E. Sp. z o.o. i wchodzą w skład całości jej sieci. Urządzenia elektroenergetyczne, wodne, kanalizacyjne, cieplne i gazowe są trwale i nierozerwalnie powiązane ze sobą, zarówno fizycznie, jak i funkcjonalnie, dlatego każdorazowa ingerencja w postaci prac wyburzeniowych bez uzgodnień z właścicielem – E. Sp. z o.o. skutkuje ich uszkodzeniem i może prowadzić do zakłóceń działania całej sieci wchodzącej w skład przedsiębiorstwa. Na działce nr [...] posadowiona jest stacja energetyczna średniego napięcia [...]. Stacja ta posadowiona była wewnątrz budynku nr [...]. Jakakolwiek rozbiórka tak wielkiego kubaturowo budynku bez uzgodnień z właścicielem oraz bez inwentaryzacji sieci uzbrojenia oraz instalacji może powodować szkody wielkich rozmiarów w majątku przedsiębiorstwa będącego właścicielem w/w urządzenia elektroenergetycznego a także może stanowić poważne zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników prowadzących rozbiórkę hali nr [...]. Skarżąca wskazała także, że [...].02.2004r. podpisała z Zakładami [...] S.A. umowę dzierżawy w tym na dzierżawę gruntu pod stację [...] Następcą prawnym [...] jest Spółka C., z którą umowa dzierżawy tego gruntu podpisana została w dniu [...].04.2007r. C. wypowiedziała przedmiotową umowę dzierżawy dnia [...] stycznia 2009r. za 12 miesięcznym wypowiedzeniem a zatem w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę hali skarżąca była dzierżawcą terenu objętego postępowaniem a więc powinna zostać uznana za stronę postępowania. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie krąg stron winien być ustalony w oparciu o art. 28 kpa a źródłem interesu prawnego skarżącej jest art. 49 kc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżoną decyzją - wydaną w oparciu o treść art. 157§2 kpa organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.2008r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę hali produkcyjnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] wskazując, iż skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie organy wskazały, że w niniejszej sprawie przymiot strony winien być rozpatrywany wg kryteriów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do tego, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę należało ustalić na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa, tym bardziej, że stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 LEX nr 526048), jednakże, w ocenie Sądu, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uszło bowiem uwadze organu, że decyzja, która miała zostać poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie dotyczyła pozwolenia na budowę, do której wielokrotnie odnosił się organ lecz pozwolenia na rozbiórkę obiektu. Tymczasem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 28 ust. 2 omaw. Prawa jedynie w pozwoleniu na budowę krąg stron został ograniczony do podmiotów wskazanych w tym przepisie tj. właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro - jak słusznie zauważył organ - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa a zatem wyjątek od zasady określonej w tym ostatnim przepisie nie można zastosować wykładni rozszerzającej tego przepisu i rozciągać jego stosowania również na pozwolenie na rozbiórkę. W konsekwencji przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę winien być oceniany wg zasad określonych w art. 28 kpa. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca spółka wskazała, że w czasie trwania postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę była dzierżawcą obiektu za podstawie zawartej umowy z dnia [...].04.2007r. nadto wskazała, że jest właścicielem urządzeń służących do doprowadzania i odprowadzania płynów, pary, gazów oraz energii elektrycznej posadowionych m.in. na terenie działki nr [...]. Takie urządzenia - w oparciu o treść art. 49 kc stanowią cześć składową instalacji przedsiębiorstwa. Jednocześnie skarżąca wskazała, że jej przymiot strony wynika także z treści samej decyzji rozbiórkowej, która wskazuje, że przed przystąpieniem do rozbiórki należy wykonać inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji występujących w obiektach. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób ocenione przez organ. Należy natomiast podkreślić, że o ile samo zawarcie umowy dzierżawy nie może uzasadniać przyznania skarżącej przymiotu strony o tyle organ winien wyjaśnić czy skarżąca jest właścicielem urządzeń przebiegających przez działkę, której dotyczy pozwolenie na rozbiórkę w rozumieniu art. 49 kc a jeśli tak to czy okoliczność ta pozwala na przyznanie skarżącej spółce przymiotu strony. Reasumując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest wyjaśnienia czy skarżącej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa a zatem w pojęciu szerszym niż ograniczenie wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który - co należy podkreślić raz jeszcze - w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania. Należy przy tym podkreślić ze omawiany interes prawny nie musi wynikać z prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu) gruntu. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej spółki organ weźmie pod uwagę wskazana wyżej ocenę prawną i odniesie się do wszystkich argumentów przedstawionych przez E. z o.o. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119). W konsekwencji zatem ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem rozważyć czy nie istnieje konieczność wszczęcia postępowania z wniosku E. Spółki z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej spółce C. pozwolenia na rozbiórkę w postępowaniu tym zbadać czy skarżącej nie przysługuje przymiot strony oparty na przepisie prawa materialnego. Negatywne ustalenia dadzą organowi podstawę do umorzenia wszczętego postępowania nieważnościowego. W przypadku podjęcia przez organ powyższych rozważań przed wszczęciem postępowania winien on wziąć pod uwagę, że 11.04.2011r. weszła w życie ustawa z dnia 2.12.2010r. - o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego organ ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi która m.in. uchyliła art. 157§3 kpa natomiast wprowadziła art. 61a kpa dotyczący odmowy wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.