VII SA/Wa 951/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2011 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz R. R. i J. R. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie przebudowy ulicy [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] (odcinek węzeł [...] - węzeł [...]) w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...].10.2001r., zezwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych - Oddział Południowy w K. na przebudowę ulicy [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] (odcinek węzeł [...] - węzeł [...]), nałożył na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej w ramach decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].10.2001r., w terminie do 30 listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych - Oddział Południowy w K. przebudowała ulicę [...] w Z. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] 10.2001r., zezwalającej na przebudowę ulicy [...] na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] odcinek węzeł [...] - węzeł [...]. Następnie, pismem z dnia 28.12.2004 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zakończeniu przebudowy, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji w ustawowym terminie. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]10.2001r. zezwalającej na przebudowę ulicy [...] w Z.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że unieważnienie pozwolenia na budowę powoduje, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dla którego zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu konieczne było zatem przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania naprawczego, w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7, przy uwzględnieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i zobowiązanie inwestora do przedłożenia dokumentacji powykonawczej zrealizowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania R. i J. R. oraz odwołania [...] od decyzji WINB w K. z dnia [...] .08.2010r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu spornej inwestycji, oznacza to zakończenie procesu inwestycyjnego, dla którego prawne regulacje znajdują się w rozdziale 5 Prawa budowlanego z 1994r., pt. "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest więc podstaw do prowadzenia w stosunku do spornego obiektu budowlanego postępowania, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ uchylił decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji wskazując dodatkowo, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu realizacji inwestycji tworzy dla inwestora domniemanie, że zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa. Na koniec organ wskazał, że nie można – jak miałoby to miejsce w przedmiotowej sprawie – gdy inwestor wykonał ciążący na nim obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy a organ ten fakt zaakceptował nie wnosząc sprzeciwu ponownie prowadzić postępowania z zakresu budowy i oddania obiektu do użytku. Takie postępowanie stanowiłoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz będącej konsekwencją konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, jak też naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa. W konsekwencji organ uznał, że zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniach a dotyczące kwestii merytorycznych wykraczają poza ramy postępowania i nie mogą mieć wpływu na sposób rozpoznania sprawy. Skoro zaskarżona decyzja narusza prawo – w myśl art. 137 kpa GINB nie mógł uznać cofnięcia odwołania [...] zawartego w piśmie z [...] .09.2010r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. wnieśli R. i J. R., zarzucając jej naruszenie art. 105, art. 107 § 3 i art. 11 kpa, a także naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu i zasad wynikających z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem umorzenie postępowania przez organ odwoławczy nie miało żadnych podstaw prawnych. Jednocześnie skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jedyną prawnie dopuszczalną możliwością jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i nakazanie inwestorowi rozbiórki części obiektów budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji nr 982/01. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję organu I instancji, mocą której organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji objętej decyzją z dnia [...].10.2003r. nr [...] w związku z wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe wskazując, że postępowanie to nie może się toczyć albowiem inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i zamiaru przystąpienia do użytkowania a właściwy organ nie zgłosił w tym zakresie sprzeciwu. Sąd nie podzielił stanowiska organu administracji, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Niespornym w niniejszej sprawie jest, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009r. GINB stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].10.2001r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości tj. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt. 1 kpa. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji wskazał, że inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Dodatkowo – skoro, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, inwestycja została już w pełni zrealizowana to nie może mieć zastosowania przepis art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z treścią ust. 7 art. 51 przepisy ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 mają zastosowanie również jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z taką sytuacją bezspornie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że decyzja z dnia [...].10.2001r. nie nakładała na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (wręcz przeciwnie: zawierała negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie). Powyższe skutkowało tym, że inwestor zgodnie z zasadą określoną w art. 54 (w brzmieniu obowiązującym w dacie zakończenia inwestycji) do użytkowania obiektu budowlanego mógł przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Niezgłoszenie sprzeciwu – wbrew twierdzeniom organu nie stanowi domniemania, że zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa. Przyjęcie takiego stanowiska prowadzić musiałoby do wniosku, że nie byłoby możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem a jednocześnie niespełniającego przesłanek określonych w art. 66 omaw. prawa w żadnym wypadku przystąpienia do użytkowania poprzedzonego zawiadomieniem właściwego organu nawet w sytuacji gdy niezgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 w sposób oczywisty naruszałoby prawo. Jednocześnie, przyznając rację organowi należałoby uznać za możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do tych inwestycji, których przystąpienie do użytkowania poprzedzone było wydaniem stosownej decyzji po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego np. w postępowaniu wznowieniowym. Biorąc pod uwagę, że brak sprzeciwu organu nie może zostać "wyeliminowany" z obrotu prawnego skoro nie została wydana żadna decyzja w tym zakresie należy uznać, że sam fakt zgłoszenia zakończenia robót i zamiaru przystąpienia do użytkowania oraz niezgłoszenie sprzeciwu nie rodzi domniemania prawidłowości wykonanych robót. W takiej sytuacji – w przypadku stwierdzenia, że inwestycja została wykonana np. w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego organ ma prawo (a wręcz obowiązek) prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA., w tym m.in. w wyroku z dnia 31 stycznia 2001r. w sprawie II SA/Gd 2451/98 (publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w wyroku z dnia 16.09.2008r. II OSK 1082/07 NSA wskazał, że w świetle przepisów prawa budowlanego nie sposób zaakceptować twierdzeń organu, że niedopuszczalne jest badanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonania robót budowlanych nawet w sytuacji, gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy nawet jeśli nie wniesiono sprzeciwu w drodze decyzji. Reasumując - należy wskazać, że stanowisko organu, co do domniemania realizacji inwestycji zgodnie z prawem, byłoby uzasadnione gdyby inwestor legitymował się ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Powyższe wskazuje, że nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Należy przy tym przypomnieć, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie jednej z decyzji o których mowa, w art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2 Prawa budowlanego. Korzystając w tego uprawnienia (obowiązku) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 08.2010r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej przyjmując, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozostającą w tym czasie w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przepisami prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań stanowisko organu I instancji – co do zasady – należało podzielić. A zatem skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powoduje, że inwestor nie dysponuje już żadną dokumentacją projektową zrealizowanego obiektu to celowym jest zobowiązanie go do wykonania określonych czynności w ramach art. 51 ust. 1 pkt. 1 – t.j. sporządzenia dokumentacji powykonawczej. Dopiero sporządzenie tej ostatniej pozwoli organowi ocenić czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Niestwierdzenie naruszenia prawa powinno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 omaw. prawa. Natomiast stwierdzenie takich naruszeń będzie skutkowało koniecznością wydania stosownych rozstrzygnięć celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. A zatem słuszny jest zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105§1 kpa w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd uznał natomiast za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie jak i art. 107§3 kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Na marginesie bowiem wskazać należy na konsekwencję organu odwoławczego. Skoro przyjął, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to konsekwentnie wskazał, że zarzuty odwołania pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie odmiennego stanowiska w tym zakresie będzie skutkowało koniecznością odniesienia się również do zarzutów zawartych w odwołaniu. Dopiero wydanie decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy pozwoli Sądowi – ewentualnie – na ocenę trafności stanowiska organu. Dodatkowo nie może ujść uwadze organu rozpoznającego ponownie sprawę, że [...] cofnęła odwołanie. Przy ponownej ocenie art. 137 kpa nie musi mieć zastosowania. Organ weźmie również pod uwagę fakt, że wyekspirował termin wskazany przez organ I instancji do wykonania obowiązku złożenia dokumentacji projektowej. A zatem wobec wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania - art. 105§1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 i 3 i art. 54 Prawa budowlanego zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.