IV SA/Gl 880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję A Sp. z o.o. w T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. A.M. we wniosku z dnia [...] r., wysłanym drogą elektroniczną do "A" w T., domagał się uzyskania informacji publicznej w formie odpowiedzi na pytania o treści: 1/ ile wynoszą zarobki (brutto) prezesa spółki, zarządu i członków rady nadzorczej; 2/ ile wyniosły nagrody, premie, inne gratyfikacje finansowe dla prezesa i członków rady nadzorczej od czasu powstania spółki; 3/ ile spółka wydała od czasu powstania na reklamę lub szeroko rozumianą promocję (daty, nazwy, kwoty, rodzaje medium i sposób ich wyłaniania); 4/ ile spółka wydała od czasu powstania na dotacje dla organizacji pozarządowych (daty, nazwy, kwoty); 5/ ile spółka wydała od czasu powstania na szkolenia dla pracowników (daty, kwoty, nazwy firm i sposób ich wyłaniania); 6/ czy od czasu powstania spółka organizowała bankiety lub jakiekolwiek inne kameralne spotkanie (gdzie, z jakiej okazji, jak firma zapewniała catering z uwzględnieniem kosztów i procedury wyboru firm). Powyższe punkty miały dotyczyć ostatnich 4 lat działalności spółki "A" w T., jak również domagał się udostępnienia informacji na temat spółki Edukacja. W odpowiedzi na złożony wniosek, Prezes "A" w T. w piśmie z dnia [...]r., poinformował wnioskodawcę o wysokości wynagrodzenia brutto prezesa zarządu oraz członków rady nadzorczej (przewodniczącego, wiceprzewodniczącego i sekretarza). W pozostałym zakresie uznał, że pytania zawarte w punktach 2-6 wymagają sporządzenia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i wiążą się z koniecznością dokonania odpowiednich czynności (wyciągi, zestawienia, usuwanie danych chronionych prawem) oraz wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego uprawniającego do uzyskania przetworzonej informacji publicznej. A. M., w kolejnym piśmie z dnia [...]r., wysłanym do wymienionej Spółki drogą elektroniczną, podtrzymał żądania wniosku z dnia [...]r. i zaznaczył, że nie stanowią one informacji o charakterze informacji przetworzonej. Powołał się również na interes publiczny, który reprezentuje jako dziennikarz, czym wyczerpuje przesłanki art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...]r. Prezes "A" w T. odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie uznając, że nie wykazano spełnienia po stronie wnioskodawcy tzw. szczególnego "interesu publicznego" do uzyskania przetworzonej informacji publicznej. Nadto, podniósł, iż udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonania jej przetworzenia w celu wytworzenia informacji. Pismem z dnia [...]r. A. M. ponowił swój pierwotny wniosek z dnia [...]r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Prezes "A". w T. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. oraz przytoczył argumentację w niej zawartą akcentując, iż treść żądania zawarta we wniosku ma charakter informacji przetworzonej, a z faktu wykonywania przez wnioskodawcę zawodu dziennikarza nie można wywodzić spełnienia przesłanki wykazania szczególnego interesu publicznego niezbędnego do udzielenia takiej informacji. Pismem z dnia [...]r. A. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że żądania jego wniosku błędnie uznano za domaganie się informacji przetworzonej, zaś jako dziennikarz działa w imię interesu publicznego a nie prywatnego. W odpowiedzi na skargę Prezes "A" w T. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako ustawa. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 4 do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), jak też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5), oczywiście tylko takie podmioty, które są w posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 3). Zgodnie ze wskazaną regulacją informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Należy również przy wykładni tych przepisów kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem każdego obywatela, a nie tylko dziennikarza realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Zaakcentować trzeba, że w oparciu o art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się również przepisy omawianej ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda informacja (wiadomość, treść) wytworzona lub odnoszona do podmiotu, który został wskazany w ustawie jako zobowiązany do udzielenia takich informacji. W rozpoznawanej sprawie takim podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych jest organ - Prezes "A" w T., albowiem reprezentuje spółkę ze 100 % kapitałem gminnym, która wykonuje zadania publiczne. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja publiczna dotyczy wyłącznie strefy faktów (nie obejmuje np. prawa czy jego wykładni). Można zatem stwierdzić, że informacja publiczna, to treść wszelkiego rodzaju dokumentów lub ich zbiór, które te organy i podmioty tworzą lub nimi dysponują w ramach wykonywanej działalności publicznej. Tak więc to treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu, a więc bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 i inne). Informacją publiczną jest również informacja o osobach realizujących w ramach zakresu działania danego podmiotu zadania publiczne. Natomiast dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią, inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Ustawa precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew temu, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z treści odpowiedzi na skargę to, czy żądana informacja ma walor informacji publicznej (prostej czy przetworzonej), nie zależy od uznania podmiotu zobowiązanego, lecz jest okolicznością obiektywną. Chociaż ustawowa definicja pojęcia informacji publicznej nie jest precyzyjna i zamknięta, bowiem jedynie w treści art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy użyte zostało określenie "informacja przetworzona". Zatem w przypadku uznania, iż w sprawie występuje przesłanka w postaci informacji przetworzonej, wobec braku definicji legalnej użytego w przywołanym akcie prawnym pojęcia, obowiązkiem organu było w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, z jakich przyczyn zajął w sprawie takie stanowisko. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obowiązku tego nie wypełniono, na co wskazują uzasadnienia obu decyzji administracyjnych, w których organ prowadził rozważania w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanki "interesu publicznego". Organ w uzasadnieniach wydanych decyzji stwierdził w sposób stanowczy, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w konsekwencji zażądał od skarżącego wykazania interesu publicznego. Przy czym nie podjął żadnych prób wyjaśnienia, z jakich przyczyn tak traktuje pytania zawarte we wniosku skarżącego. Natomiast odniósł się do oceny interesu publicznego, co zdaniem Sądu, może być brane pod uwagę dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, iż wykazanie interesu publicznego przy żądaniu danej informacji publicznej jest konieczne. Należy jeszcze raz zaznaczyć, iż wyłącznym warunkiem obligującym do wykazywania interesu publicznego, jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest żądanie informacji przetworzonej. Co prawda organ w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych podjął próbę stworzenia definicji pojęcia informacji przetworzonej na potrzeby niniejszej sprawy stwierdzając iż jest to informacja, która, co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie środków osobowych i finansowych (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1347/05 i z dnia 23 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 521/07). Jednakże nie wskazał z jakich przyczyn właśnie taki charakter ma mieć informacja wnioskowana przez skarżącego w przywołanych już wcześniej pytaniach. Obowiązkiem organu było odniesienie się do konkretnej treści pytań postawionych we wniosku przez skarżącego i wykazanie rodzaju czynności (zestawień) bądź operacji koniecznych do wytworzenia dla potrzeb niniejszej sprawy informacji zwrotnej zawartej w dostępnych organowi dokumentach. Żądanie przekazania informacji będących w bezpośrednim posiadaniu organu nie daje podstaw do przyjęcia, że musi dojść do procesu przetwarzania informacji publicznej, a więc stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poglądu organu, iż wnioskowana informacja była żądaniem informacji przetworzonej. Zdaniem Sądu, czynności organu, takie jak m.in. selekcja dokumentów, a także ich analiza pod względem treści, to zwykłe czynności (procesy) związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie posiadają one cech przetwarzania informacji, ponieważ w wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa, pod względem jakościowym, informacja. Podobnie samo sięganie do materiałów archiwalnych nie przesądza jeszcze o tym, że mamy do czynienia z przetwarzaniem informacji (por. Agata Niżnik-Mucha artykuł pt. Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Teza nr 6 publ. CASUS.2008 Nr 2, poz. 15 ). "Przetworzenie" informacji, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. W tej sytuacji należy przyjąć, że nawet tzw. anonimizacja, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia innych treści nie jest przetworzeniem informacji. Skoro tak, to treść w ten sposób przygotowana do ujawnienia jest informacją publiczną nieprzetworzoną, która powinna być ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków. Proces przetwarzania informacji musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wykreowanej z informacji jednostkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA.Kr 1258/08, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Zdaniem Sądu, informacja przetworzona, to taka informacja, która została opracowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, ale nawet czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać podmiotów z obowiązku jej udzielenia i ograniczać prawa każdego obywatela (również dziennikarza) do uzyskania informacji publicznej, przewidzianego w art. 3 w związku z art. 5 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r. o sygn. akt II SAB/Op 14/04 dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Informacją przetworzoną nie będą proste zestawienia dokumentów, które zostały wytworzone w związku z działalnością organu, w dodatku takie, które opisywane są w jego dokumentach (zestawieniach finansowych o wydatkach). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ przedwcześnie podjął rozważania w kwestii wykazania przez skarżącego interesu publicznego wobec stwierdzenia, że treść złożonych we wniosku pytań stanowi informację przetworzoną i w żaden sposób nie uzasadnił tego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mimo, iż orzekał jako organ drugiej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest dokonać ponownej analizy treści pytań zawartych we wniosku skarżącego i dokonać oceny, czy udostępnienie żądanych informacji będzie faktycznie związane z ich przetworzeniem, czy też nie. Co za tym idzie ustalić podstawę występowania w sprawie przesłanki "informacja przetworzona" i uzasadnić ją w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskowana informacja wymaga dokonania "analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem", co nie zostało wykazane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem, czy do sporządzenia informacji zawartych w pytaniach złożonych we wniosku skarżącego, konieczne jest przetworzenie posiadanych przez organ danych, a więc stworzenie nowego typu informacji. Powołując się na obowiązki organu administracji publicznej, a w szczególności obowiązki wynikające z treści art. 107 § 3 K.p.a. trzeba stwierdzić, iż przedstawione w tym zakresie motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji budzą istotne zastrzeżenia. Kwestią następczą jest zatem ocena interesu publicznego skarżącego, co uczyniło w stanie obecnym sprawy bezprzedmiotowe rozważania w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy orzeczono, jak w sentencji. W oparciu o art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedmiocie przyznania należnych kosztów nie orzekano z uwagi na brak zgłoszenia wniosku z tym zakresie przez skarżącego, pomimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy (k-21 akt sądowych).