I OSK 249/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1317/10 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1317/10 oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty Raciborskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] który orzekł o wywłaszczeniu P. K. na rzecz Skarbu Państwa z prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] (k.m. [...]), obręb [...]o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Raciborzu, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, jaki jest budowa zbiornika przeciwpowodziowego "RACIBÓRZ" na rzece Odrze. Jednocześnie decyzją tą przyznano skarżącemu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 7.877 zł. Na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. P.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 265/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: ustawą) i to stanowiło podstawę do uchylenia obu decyzji. Po wyroku, Starosta Raciborski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]orzekł na podstawie art. 9a, art. 112 ust. 1, 3 i 4, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 128, art. 129, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 oraz art. 134 ustawy o przyznaniu skarżącemu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 9.658 zł. Organ ten zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego mającego na celu określenie wartości wywłaszczonej działki. Operat taki został sporządzony w dniu [...] maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.S. Ustalono w nim wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 9.658 zł. Równocześnie organ uznał za niezasadne żądanie P.K. o skierowanie operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a także ustalenie odszkodowania w wysokości 10 zł za 1 m2. Ponieważ operat został sporządzony prawidłowo, na ocenę wartości przedmiotowej nieruchomości nie mają wpływu zalegające w niej kopaliny. Zarazem organ negatywnie ustosunkował się do wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, albowiem wskazane przez skarżącego konkretne nieruchomości zostały wydzierżawione na rzecz innych osób fizycznych. Wojewoda Śląski - po rozpatrzeniu odwołania P. K. – opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty Raciborskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], podzielając zawarte w niej stanowisko i ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w operacie szacunkowym wartości kruszyw znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości, powołał się w tej mierze na poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., w którym kwestia ta została przesądzona. Natomiast co do kwestii zarzutu dotyczącego braku weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego organ stwierdził, że sporządzona opinia nie zawiera uchybień i jest prawidłowa. Skoro organ uznał tę opinię za prawidłową, to nie miał obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej w celu oceny jej prawidłowości w trybie art. 157 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast w ocenie strony operat jest niepełny i niejasny, to na każdym etapie postępowania może ona sama wystąpić z wnioskiem do organizacji rzeczoznawców majątkowych. Powyższą decyzję Wojewody Śląskiego P.K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W zasadniczej mierze jego zarzuty sprowadziły się do zanegowania sporządzonego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie z uwagi na brak aktualności, jak i błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę celu i sposobu wyceny. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w postępowaniu prowadzonym po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 265/09. Zgodnie zatem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. Sąd przesądził o braku podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skarżącego, które dotyczyły nieuwzględnienia przy wycenie nieruchomości wartości zalegających w niej kopalin, komercyjnego charakteru nieruchomości, ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej z pominięciem przyznania nieruchomości zamiennej. W szczególności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 131 ustawy w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Przepis ten w ocenie Sądu stanowi jedynie o dopuszczalnym sposobie wywiązania się organu z obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie daje natomiast właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz nie upoważnia organu do przyznania takiej nieruchomości bez zgody tego właściciela. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ administracji publicznej może w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zaoferować nieruchomość zamienną, nie musi jednak takiej propozycji składać. Nie musi też przyjąć w tym zakresie propozycji strony, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomości wnioskowane jako zamienne, oddane zostały w dzierżawę osobie trzeciej, a więc organ nie dysponował tymi nieruchomościami. Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącego co do konieczności uwzględnienia przy szacowaniu nieruchomości wartości kopalin. Stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wobec powyższego, skoro celem wywłaszczenia była budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego, biorąc pod uwagę, że grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi, należy przyjąć, iż cel, na który została wywłaszczona nieruchomość nie spowoduje zwiększenia jej wartości (art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do publicznego celu wywłaszczenia, tym samym zarzuty skarżącego wskazujące na komercyjny cel wywłaszczenia nie znajdują potwierdzenia. W świetle wskazanego celu wywłaszczenia pozbawione podstaw prawnych było także twierdzenie skarżącego, że wartość wywłaszczonej nieruchomości została zaniżona w związku z nieuwzględnieniem w operacie szacunkowym udokumentowanego złoża żwiru zalegającego na wywłaszczonej nieruchomości. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) wykładany a contrario wskazuje co prawda, że złoża kopalin mogą stanowić część składową nieruchomości, jednak jak wskazano w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 79/07, dotyczy to wyłącznie przypadków, gdy korzystanie i dysponowanie tymi kopalinami byłoby zwykłym elementem korzystania z nieruchomości zgodnym z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt istnienia możliwości wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, nie stanowi zatem dostatecznej przesłanki do uznania jej za część składową nieruchomości wykorzystywanej rolniczo. Przepis art. 143 k.c. należy zaś wykładać, uwzględniając sięganie własność gruntu w jego głąb tak daleko, jak jest to konieczne do prawidłowego z niego korzystania. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, kwestionujący prawidłowość i aktualność operatu szacunkowego sporządzonego, w ponownym postępowaniu administracyjnym, przez B. S. w dniu [...] maja 2010 r., bowiem operat był aktualny w datach wydania decyzji organów obu instancji. Operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy), chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby uległy zmianie czynniki wskazane w art. 154 ustawy. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że zmieniły się uwarunkowania prawne. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wartość gruntu wyznacza zawsze jego wartość rynkowa, inaczej niż w przypadku obiektów budowlanych, czy drzewostanu (art. 134 ustawy). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy B. S. dla obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęła 16 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych użytkowanych rolniczo z terenu powiatu raciborskiego, przeprowadzonych w okresie od czerwca 2008 r. do marca 2010 r. Z operatu szacunkowego wynika, że średnia cena tego typu nieruchomości w analizowanym okresie osiągnęła wartość 3,45 zł za m2. W związku z upływem czasu, ceny te skorygowano o współczynnik wynoszący 1,3368 (str. 15 operatu). Zatem skoro znane były ceny 16 transakcji z rynku lokalnego, trafnie organy obu instancji, dokonując oceny operatu szacunkowego uznały, że prawidłowo rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przedmiotowej działki według aktualnego sposobu jej użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia przez Starostę Raciborskiego wniosku o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wniosek tej treści złożony przez stronę postępowania administracyjnego nie jest bowiem wiążący dla organu. Organ ustalający wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy decyduje zaś nie żądanie strony, lecz uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 103/07). Jak zauważył Sąd, także skarżący nie przedłożył odmiennego operatu, ani też nie zlecił jego wykonania organizacji zawodowej w trybie powołanego przepisu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.K. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy przez ustalenie wartości odszkodowania należnego skarżącemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w sposób niezgodny z wymogami tego przepisu, a w szczególności przez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości oraz aktualnej wysokości ceny obrotu nieruchomościami; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej obarczone było błędami w zakresie ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości; - art. 157 ust. 1 ustawy przez odstąpienie od dokonania oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę B. S.; - § 3, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez dokonanie aktualizacji operatu przez rzeczoznawcę B. S. jedynie w oparciu o jej oświadczenie, co nie spełnia wymagań powołanych przepisów rozporządzenia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy przez ustalenie wartości odszkodowania należnego skarżącemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w sposób niezgodny z wymogami tego przepisu, to należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zatem czynnikami mającymi wpływ na określenie rynkowej wartości nieruchomości są m.in. jej przeznaczenie oraz sposób użytkowania. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) przeznaczona została decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego Racibórz na rzece Odrze pod realizację celu publicznego. Użytkowana była jako pole uprawne, w chwili sporządzenia operatu szacunkowego obsiana była kukurydzą, a otoczenie nieruchomości stanowiły pola uprawne. W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie zrozumiał normę prawną zawartą w art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy, bowiem nie nadał im innego znaczenia niż przewidział to ustawodawca. Ani też wadliwie nie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie podlega hipotezie tej normy. Niewydobywanie przez skarżącego kruszywa, jak również nieokreślenie dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenia na cele wydobycia tego kruszywa wyklucza możliwość uwzględnienia tych okoliczności przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości. I w konsekwencji nie ma wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania. Ponadto działka w przyszłości nie będzie wykorzystywana w celach wydobywczych żwiru, ponieważ przeznaczona została na zbiornik retencyjny, co nie powoduje zwiększenia jej wartości. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, że planowana inwestycja budowy zbiornika przeciwpowodziowego i związana z nim procedura wywłaszczenia ma identyczny przebieg procesowy jak wywłaszczanie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Artykuł 134 ustawy wyklucza dopuszczalność określenia wartości nieruchomości skarżącego w sposób przyjmowany dla nieruchomości wywłaszczanych pod budowę dróg publicznych, ponieważ nieruchomość skarżącego nie jest w taki sposób wykorzystywana, jak również nie jest na taki cel przeznaczona, ani też nie jest na taki cel wywłaszczana, bowiem celem wywłaszczania jest budowa zbiornika wodnego. Odnosząc się natomiast do drugiej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisu prawa procesowego należy wskazać, że może mieć ono taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to stanowi jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, musi zachodzić związek przyczynowy. Ponadto konieczne jest wykazanie na czym to naruszenie polega oraz że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżący nie uczynił. W szczególności zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy, mówiący o dokonaniu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, jest nieprecyzyjny. Przepis ten stanowi gwarancję, aby ocena operatu była wykonywana jak najbardziej profesjonalnie i stanowi, że musi być przeprowadzona przez zespół wyłoniony przez organizację zawodową. Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób naruszenie tego przepisu miałoby wpłynąć na wynik postępowania, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zarzucić Sądowi pierwszej instancji jego naruszenie. Podniesienie w skardze kasacyjnej faktu odstąpienia od sporządzenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego B.S. nie narusza tego przepisu, gdyż konieczność takiej oceny nie zachodziła, bowiem z organizacją zawodową nie zawarto umowy o dokonanie tej oceny (art. 157 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że organ bądź strona powinny się zwrócić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego. W żadnej zatem mierze tak wskazana podstawa kasacyjna nie może doprowadzić do oczekiwanego przez skarżącego rezultatu. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, na czym polega to naruszenie. Operat szacunkowy został bowiem sporządzony zgodnie z tymi przepisami i określona w nim wartość nieruchomości została ustalona z uwzględnieniem metod i technik wyceny. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. nie stanowią skutecznej podstawy kasacyjnej, gdyż w zaskarżonym wyroku im nie uchybiono, bowiem skarga okazała się bezzasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.