II SA/Gd 377/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję W. P. z dnia 16 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r. Starosta Powiatowy, działając na podstawie art. 28 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) dalej jako U.p.b. oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o., w G. z dnia 19 października lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę gazociągu z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na dz. nr [..], [..] (ul. [...]) w miejscowości P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej oraz przewodów wodociągowych na gruncie stanowiącym współwłasność należy do czynności zwykłego zarządu, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Stanął na stanowisku, że skoro budowa sieci gazowej stanowi próbę zaspokojenia elementarnych potrzeb ludności i przyczynia się do korzystania z nieruchomości zabudowanej zgodnie z jej przeznaczeniem a równocześnie stanowi czynność nie przekraczającą zwykłego zarządu to do rozpoczęcia inwestycji wystarczająca jest zgoda większość współwłaścicieli. Wobec powyższego brak zgody części współwłaścicieli – D. i J. S. nie świadczy o braku prawa "A" Sp. z o.o., w G. do dysonowania gruntem na cele budowlane. Organ wskazał końcowo, że inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 9 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 U.p.b. poprzez nie zawiadomienie wnoszącego odwołanie, będącego współwłaścicielem nieruchomości przez którą przebiegać ma gazociąg, jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 5 U.p.b. w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127 z 2004 r. Nr 242, poz. 2421) poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ, iż w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą współwłasnością wystarczy wykazać zgodę na dysponowanie nieruchomością jedynie większości współwłaścicieli. Błędną wykładnię art. 34 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 199 k.c. i art. 201 k.c. poprzez niewłaściwe ustalenia znaczenia pojęcia zwykły zarząd obejmujący jego zakresem inwestycję polegającą na budowie gazociągu na nieruchomości wspólnej. Wojewoda decyzją z dnia 16 lutego 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 28 i art. 82 ust. 3 U.p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze w sprawie nie naruszono przepisów postępowania i prawa materialnego. Chociaż można kwestionować sposób w jaki organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie to decyzja pierwszoinstancyjną została stronom doręczona w sposób prawidłowy przez co strony nie zostały pozbawione prawa do wniesienia odwołania, zatem mogły wziąć czynny udział w postępowaniu. Organ II instancji dodał, że materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia i jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, że nie zachodzi konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej przeznaczenie na cele budowlane, z uwagi na przepisy prawa cywilnego stanowiące o "zwykłym zarządzie". Wykładnia funkcjonalna i celowościowa prowadzi do wniosku, że termin "zgoda wszystkich współwłaścicieli" dotyczy zgody tych wszystkich współwłaścicieli, bez których udzielenie zgody na dysponowanie nieruchomością byłoby niemożliwe. Organ skazał dalej, że inwestycje które mają na celu zwiększenie użyteczności innej nieruchomości na ogół przekraczają zakres zwykłego zarządu. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy wyłącznym przeznaczeniem nieruchomości jest uzyskanie przez jej właścicieli możliwości korzystania z innych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie działka nr [..], na której planowana jest inwestycja, służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do innych nieruchomości, toteż przeprowadzenie przez nią instalacji kanalizacyjnej pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem, i dlatego jako mieszczące się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości może być uznane za czynność zwykłego zarządu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. S., zarzucając organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 5 U.p.b. w zw. z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na przyjęciu, iż sformułowany w rozporządzeniu wymóg posiadania "zgody wszystkich współwłaścicieli" nieruchomości na wykonanie robót budowlanych oznacza w istocie wymóg posiadania zgody większości współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych. Błędy organu polegały również na niewłaściwym ustaleniu zakresu pojęcia "zwykły zarząd" oraz niewłaściwe przyjęcie, iż zawarta w oświadczeniu o dysponowaniu prawem do nieruchomości zgoda na wykonanie robót budowlanych jest czynnością mieszczącą się w ramach czynności zwykłego zarządu. Organom zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez utrzymanie mocy decyzji organu I instancji pomimo niezawiadomienia skarżącego, będącego współwłaścicielem nieruchomości przez którą przebiegać ma gazociąg o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji w postaci powołania art. 28 i art. 82 ust. 3 U.p.b.. Art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu decyzji przepisów innych niż wskazane w podstawie prawnej decyzji oraz brak jakiegokolwiek wyjaśnienia rozbieżności oraz brak wskazania dlaczego organ zastosował art. 138 § 2 k.p.a. przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę J. S. podniósł, że wbrew twierdzeniu organów w sprawie konieczne było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót objętych wnioskiem oraz wskazał, że wbrew twierdzeniu organów inwestycje mające na celu zwiększenie użyteczności innej nieruchomości przekraczają zakres zwykłego zarządu. W piśmie z dnia 13 czerwca 2011 r. stanowiącym uzupełnienie skargi J. S. wniósł o dopuszczenie dowodu z interpretacji zawartej w piśmie z Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Rynku Budowlanego i Techniki z dnia 3 czerwca 2010 r. na okoliczność błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 5 U.p.b. w zw. z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. błędne przyjęcie, że sformułowany w powołanym rozporządzeniu wymóg posiadania "zgody wszystkich współwłaścicieli" nieruchomości na wykonywanie robót budowlanych oznacza w istocie wymóg posiadania zgody większości współwłaścicieli nieruchomości na wykonywanie tych robót. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 4 U.p.b. każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami. Z kolei w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 U.p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym inwestor ponosi ewentualne konsekwencje (odpowiedzialność karna) związane z wykazaniem prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli organ ma wątpliwości co do wiarygodności takiego oświadczenia, w szczególności gdy inna strona postępowania, kwestionuje takie oświadczenie, to nie może oprzeć się w postępowaniu jedynie na oświadczeniu inwestora. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że nieruchomość, której dotyczy przedmiotowa inwestycja (działka nr [..]) stanowi współwłasność w [...] części skarżącego J. S. i D. S.. W związku z powyższym celem uzyskania pozwolenia na budowę inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 U.p.b. zobowiązany był złożyć oświadczenie o dysponowaniu wspólną nieruchomością na cele budowlane wraz ze zgodą wszystkich, w tym J. S., współwłaścicieli na wykonanie prac objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Obowiązek uzyskania zgody współwłaścicieli wynika z definicji pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", zawartego w art. 3 pkt 11 U.p.b. przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Obowiązek ten odzwierciedlony został we wzorze oświadczenia, który stanowi załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. 2003 r. Nr 120 poz. 1127) i obowiązuje na terenie całego kraju. Z wymienionego wyżej wzoru wynika, iż inwestor oświadcza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością (...) na cele budowlane, wynikające z tytułu współwłasności oraz zgodę wszystkich współwłaścicieli. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. WSA w Bydgoszczy stwierdził, że "w przypadku kiedy nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi przedmiot współwłasności, (...) wnioskodawca (inwestor), w celu wykazania, iż ma prawo do dysponowania nieruchomością na cel budowlane, musi w takim przypadku legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli" (LEX nr 508452). Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie natomiast pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania zgody współwłaściciela stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 U.p.b. Jak wynika z akt sprawy w tak dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego o pozwoleniu na budowę, organy obu instancji były świadome okoliczności, iż J. S. i D. S. nie wyrazili zgody na przeprowadzenie prac związanym z przedmiotową inwestycją na nieruchomości stanowiącej ich współwłasność. Organy wydały jednak decyzje o pozwoleniu na budowę przyjmując, że instalacja kanalizacji gazowej oraz sanitarnej, opadowej i przewodów wodociągowych na gruncie stanowiącym współwłasność należy do czynności zwykłego zarządu. W przekonaniu Sądu jest to pogląd nieuzasadniony. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że budowa gazociągu z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na działce nr [..] w miejscowości P., wykracza poza zwykły zarząd nieruchomości. Powołał się na orzecznictwo sądowe, w tym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygnatura III CZP 18/02 w której wskazano, iż "na ogół inwestycje, które mają na celu zwiększenie użyteczności innej nieruchomości, przekraczają zakres zwykłego zarządu". Podobne stanowisko zostało zawarte w orzeczeniach WSA w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 940/07 oraz z wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1368/05 gdzie wskazano, że "wydanie pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania zgody współwłaściciela stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 U.p.b.". Zatem na gruncie niniejszego postępowania przyjęcie przez organy, że budowa na terenie nieruchomości objętej współwłasnością gazociągu wraz z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na działce nr [...], [...] nie wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 U.p.b., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W pkt II wyroku na podstawie art. 152 ustawy Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.