I OSK 2190/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 609/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. K. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], uchylającą zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], odmawiającą przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji wskazał w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawca jako funkcjonariusz Aresztu Śledczego w Zielonej Górze w służbie stałej, dnia 27 sierpnia 2009 r. wniósł o przyznanie pomocy finansowej na zakup mieszkania, oświadczając równocześnie, że nabył lokal mieszkalny w Zielonej Górze przy ul. M.C. S. [...], w którym mieszka od dnia 17 sierpnia 2009 r. Organ I instancji, odmawiając wnioskodawcy w decyzji z dnia 7 kwietnia 2011 r. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, oparł swe rozstrzygnięcie na podstawie art. 184 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 4, art. 172 pkt 1 w związku z art. 268 ust. 2 i art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79 poz. 523 ze zm.). Z dołączonych do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dokumentów wynika, że w momencie jego złożenia wnioskodawca posiadał lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby, co wyklucza przyznanie mu pomocy finansowej, przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił, że wnioskodawca w dniu złożenia podania posiadał tytuł prawny w postaci prawa własności do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. M.C. S. [...] w Zielonej Górze, co potwierdza akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr rep. A 4739/2009. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie można jednak ustalić w sposób jednoznaczny, czy w dniu złożenia wnioskodawca spełniał okoliczności wymienione w art. 187 pkt 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, co stanowiłoby o braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego i wykluczałoby przyznanie mu pomocy finansowej. Organ I instancji nie zbadał, czy posiadany przez wnioskodawcę lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z tych przyczyn organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K. O. stwierdził, że decyzja objęta przedmiotem skargi nie jest objęta zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał, że przykładem, w którym ustawodawca wyraźnie wyłączył właściwość sądu administracyjnego w określonych sprawach jest art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, który reguluje zakres spraw dotyczących stosunku służbowego i wskazuje, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, a które sądów powszechnych oraz wskazuje sprawy wyłączone spod kontroli sądowej. W ocenie sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że sprawa o przyznanie świadczeń pieniężnych w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jest sprawą ze stosunku służbowego, o której mowa w art. 217 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. Mając więc na uwadze fakt, że przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie zostało wymienione ani w art. 218 ustawy o Służbie Więziennej, w którym zostały wskazane sprawy podlegające kognicji sądu administracyjnego, ani też w art. 219, zawierającym katalog spraw niepodlegających kontroli sądów administracyjnych i powszechnych, na podstawie art. 220 ustawy o Służbie Więziennej przedmiotowa sprawa została objęta kognicją sądu powszechnego. Zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów nowej ustawy. Mając na uwadze fakt, że decyzje organów I i II instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wydane były na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zasadnym jest przyjęcie, że podlegają one kognicji sądów powszechnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 609/11, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 184 ust. 1 w związku z art. 187 pkt 2 oraz art. 192 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79 poz. 523 ze zm.), w związku z §2 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147 poz. 986 ze zm.) oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 220 tejże ustawy poprzez błędne uznanie, że decyzja w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a właściwym do rozpatrywania tego rodzaju sprawy jest sąd powszechny. W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wywodził m.in., że intencją ustawodawcy przy redagowaniu przepisów art. 218 – 220 ustawy o Służbie Więziennej było uregulowanie wszystkich innych, wynikających ze stosunku służbowego spraw osobowych w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a także poddanie sporów wynikających z takich rozstrzygnięć sądom właściwym z zakresu prawa pracy. Jednakże w art. 192 przewidział, że w sprawie realizacji uprawnień wynikających z rozdziału zatytułowanego "Sprawy mieszkaniowe", a zatem również dotyczące pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uprawnione organy będą wydawać decyzje (a więc nie tylko zwykła forma pisemna). O tym, że decyzje te mają charakter decyzji administracyjnych z odpowiednim dla nich trybem zaskarżalności świadczyć mogą przepisy wykonawcze do ustawy, w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147 poz. 986). Wprawdzie przepisy te nie przewidują wprost formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania pomocy, wskazują jednakże, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja o zwrocie pomocy należy do tej samej kategorii spraw co decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej (sprawy mieszkaniowe), do których odnosi się przepis art. 192 ustawy o Służbie Więziennej. Na tych podstawach skarżący kasacyjnie wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji w trybie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego była sprawa zgodności z prawem wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 609/11, odrzucającego skargę K. O. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], uchylającą zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionują przeprowadzoną przez sąd I instancji wykładnię normy odniesienia, tj. tej normy, którą wyprowadza się z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Sąd I instancji opierając się na rezultatach wykładni przepisów art. 217 ust. 2, art. 218 ust. 1 i 5, art. 219 ust. 1 i 3 oraz art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79 poz. 523 ze zm.) stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie jest objęta zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), podlega odrzuceniu. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym artykułem: "Spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy". Wyrażona w art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej zasada stanowi, że sądem rozstrzygającym spory o roszczenia ze stosunku służbowego w sprawach rozstrzyganych przez przełożonego, jest sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wyjątkiem od wspomnianej zasady są roszczenia wynikające z określonych przedmiotowo spraw wskazanych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Wyjątkiem zostały objęte m.in. sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd I instancji w pełni prawidłowo przyjął, że art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej jest przepisem, w którym ustawodawca wprost wyłączył właściwość sądu administracyjnego, wskazując ją tylko w określonych przedmiotowo sprawach. Określone w art. 218 ust. 1 wyjątki podlegają zakazowi wykładni rozszerzającej, a więc takiej, której domaga się skarżący kasacyjnie, tj. aby w oparciu o pozajęzykowe dyrektywy wykładni rozszerzyć przedmiotowo zakres wskazanych w przepisach art. 218 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej spraw, co oznaczałoby sprzeczność rezultatów wykładni funkcjonalnej z rezultatami wykładni językowej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym żadnych wartości, czy też celów, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od rezultatów wykładni językowej na rzecz rezultatów wykładni funkcjonalnej. W art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca określił ogólne zasady i wyjątki od niej w zakresie drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu. Ustawodawca określa właściwe, prawnie ukształtowane postępowanie w którym sprawa jest rozstrzygana. Określa odpowiednie przepisy proceduralne i rodzaj spraw, które zgodnie ze wskazaną procedurą będą rozstrzygane. Kolejnym argumentem za przyjęciem w przedmiotowej sprawie kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy jest nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 184 ust. 1 w związku z art. 187 pkt 2 oraz art. 192 powołanej ustawy o Służbie Więziennej w związku z §2 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147 poz. 986 ze zm.). Zarzut ten opiera się na tezie, że skoro w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów rozdziału 18 ("Mieszkania funkcjonariuszy") powołanej ustawy o Służbie Więziennej orzeka się w formie decyzji, to kontrolę takiej decyzji sprawuje sąd administracyjny. Nawet gdyby przyjąć - jak wskazuje skarżący kasacyjnie - że sprawa ze stosunku służbowego dotycząca przyznawania świadczeń pieniężnych (pomocy finansowej) jest rozstrzygana w formie decyzji, a nie w "formie pisemnej" (art. 217 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej), to ustawodawca ma prawo ustanowić, że zgodność z prawem i przydatność danego aktu będzie oceniona przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji. Od wskazanej w zdaniu poprzednim decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.