II GSK 224/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Maria Jagielska Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 894/11 w sprawie ze skargi F. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... lutego 2011 r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 września 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 894/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Dnia [...] czerwca 2010 roku w miejscowości W. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę autobusu marki VAN HOOL o numerze rejestracyjnym "[...]". Kontrolowanym pojazdem kierował G. K., zatrudniony w firmie A.T.H. "F." s.c. N.. F. i E. Ustalono, że w chwili kontroli wykonywano przewóz osób – pracowników do przedsiębiorstwa E.C. (trasa [...] – [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w trakcie postępowania administracyjnego ustalił, że przedsiębiorcy –. i F. N. nie posiadają zezwolenia na wykonywanie regularnych i regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2010 r. roku nałożył na skarżących karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oraz za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Następnie strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniosła o uchylenie tej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na brzmienie art. 87 ust. 1 pkt 2a i ust. 3, art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, 3 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: u.t.d.) oraz ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z zeznań świadków: kierowcy G. K. oraz pasażerów autobusu jednoznacznie wynikało, że przewozy odbywają się regularnie. W ocenie organu odwoławczego, zmienność godzin jazdy oraz tras związana m.in. z rotacją pracowników nie musi oznaczać, że przewozy nie mają charakteru przewozów regularnych specjalnych. Na poparcie tego stwierdzenia organ wskazał na przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz. U. UE.L. 92.74.1), w którym przewozy pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. Tym samym organ uznał, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, które skutkują nałożeniem kary pieniężnej. Organ odwoławczy uznał ponadto, że wniosek strony o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z przesłuchania świadków nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie zeznań świadków – kierowcy oraz jednej z pasażerek, natomiast wniosek o przeprowadzenie nowych dowodów ma na celu jedynie przedłużenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę na powyższą decyzję uznał, że skarżący trafnie zarzucił, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z obrazą przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych, obok licencji na wykonywanie transportu drogowego osób potrzebne jest zezwolenie (art. 18 ust. 1 u.t.d.). Brak takiego zezwolenia w toku kontroli wbrew wymogom art. 87 ust. 1 i ust. 3 u.t.d. skutkuje nałożeniem na wykonującego transport drogowy kary pieniężnej w kwocie 6000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zastosowanie ww. sankcji możliwe jest jednakże po wszechstronnym ustaleniu, że kontrolowany wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 pkt 9 w zw. z art. 4 pkt 7 u.t.d. bez wymaganego zezwolenia. Według oceny Sądu organ uchybił zasadom prowadzenia postępowania, albowiem pobieżnie i wyrywkowo ocenił materiał dowodowy w sprawie. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zgodnie z zasadą oficjalności jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, które polega na ocenie całokształtu materiału dowodowego w celu ustalenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a następnie zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego. Z zeznań kierowcy G. K. wynika, że regularność przewozów pracowników firmy E.C. na trasie W. – L. czasami ulega zmianie z powodu wypadku, przebudowy drogi czy też innej nieprzewidzianej przez niego sytuacji. Firma E.C. składa zamówienia na koniec tygodnia zgodnie z zapotrzebowaniem na pracowników. Czasami kursy są zawieszane. W ciągu 3 lat pracy kierowcy były zmiany trasy w rozkładzie jazdy, spowodowane różnym miejscem zamieszkania pracowników. Godziny przyjazdu raczej się nie zmieniają, możliwa jest natomiast zmiana przystanków dostosowana do potrzeb pracowników. Natomiast przesłuchana w charakterze świadka A.K. podała, że dojeżdża do pracy od lutego 2008 r. i od tej pory nie było żadnych zmian w rozkładzie jazdy, jeżeli chodzi o przystanek, na którym ona wsiada, co nie oznacza, że mogły być zmiany trasy i przystanków na całym odcinku przewozu. Wobec niejednoznaczności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uchybieniem organu było nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony zawartych w odwołaniu w przedmiocie przesłuchania w charakterze strony F. N. oraz jako świadka I. W. Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył więc art. 78 § 2 k.p.a., stojąc na stanowisku, że okoliczności istotne dla sprawy zostały już wyjaśnione a nowe wnioski dowodowe mają jedynie na celu przedłużenie postępowania. Ten pogląd organu był również niezasadny w świetle złożonego przez skarżącą pisma z firmy E.C. z dnia [...] czerwca 2010 r., z którego wynikało, że przewóz pracowników tej firmy nie odbywa się na jednej oznaczonej trasie, ani też o ściśle ustalonych godzinach, pasażerowie nie są również zabierani ze ściśle ustalonych przystanków. Dodatkowo strona na rozprawie wyjaśniła, że przewóz pracowników nie odbywa się na stałej trasie, wskazywanej przez organy, z powodu remontu drogi i istniejącego objazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że okoliczności te wymagają ponownego zbadania sprawy w celu jednoznacznego ustalenia, czy rzeczywiście przewozy pracowników firmy kosmetycznej odbywały się na stałej trasie i było to regułą natomiast odstępstwa od tej zasady odbywały się incydentalnie, czy też, jak utrzymuje skarżący, wykonywany przez niego transport osób nie nosił żadnych cech regularności. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2011 r. został zaskarżony skargą kasacyjną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnoszący skargę kasacyjną, zarzucił wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 4 pkt 9 u.t.d. poprzez błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji budzą zasadnicze wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście przewozy pracowników firmy E.C. odbywały się na stałej trasie i było to regułą, natomiast odstępstwa od tej zasady zdarzały się incydentalnie, czy też wykonywany przez skarżącego transport osób nie nosił żadnych cech regularności. Ponadto poprzez stwierdzenie, że rozstrzygnięciom organu I i II instancji należy zarzucić nienależyte wyjaśnienie sprawy. W przeświadczeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego błędne jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., że organy obu instancji w poczynionych ustaleniach faktycznych nie wykazały czy rzeczywiście przewozy pracowników firmy E.C. odbywały się na stałej trasie i było to regułą, natomiast odstępstwa od tej zasady zdarzały się incydentalnie, czy też jak wskazuje skarżący wykonywany przez niego transport osób nie nosił żadnych cech regularności. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których sądy dokonywały wykładni pojęcia przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d., podkreślając, że dla wykazania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia, w dosłownym rozumienia tego słowa, wszystkich przesłanek, o których mowa w tym artykule. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, z tym, że nie wskazał, czy chodzi o jego błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. W rozwinięciu tego zarzutu Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestionuje stanowisko Sądu, który uznał sprawę za niewłaściwie wyjaśnioną przez organy, a ponadto zarzucił, że organy obu instancji nie wykazały, czy rzeczywiście przewozy pracowników firmy E.C. odbywały się na stałej trasie i było to regułą, natomiast odstępstwa od tej zasady odbywały się incydentalnie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczy w istocie wykładni art. 4 pkt 7, a nie art. 4 pkt. 9 u.t.d., którego naruszenie zarzucono w petitum skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut należy uznać za niezasadny. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji ustalając treść stosowanych w sprawie norm prawnych przyjął, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.), natomiast przewóz regularny specjalny, jak stanowi art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Sąd nie dokonywał wykładni ww. przepisów ponad definicje ustawowe, a autor skargi kasacyjnej takiego rozumienia normy prawnej nie kwestionował, w istocie odnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego do uznanych przez Sąd za niewystarczające ustaleń faktycznych opartych przez organy na zeznaniach kierowcy i jednej z pasażerek. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego został błędnie skonstruowany. Mając jednak na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym kasator przywołując liczne orzecznictwo zwalcza pogląd Sądu pierwszej instancji, polegający według niego na przyjęciu, że możliwość uznania przewozu za regularny przewóz specjalny występuje wyłącznie wówczas, gdy wykazane zostały wszystkie warunki określone dla tego typu usług zamieszczone w art. 4 ust. 7 u.t.d., należy stwierdzić, że pogląd ten nie został nigdzie wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA uznając, że nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający kwestie czy rzeczywiście przewozy pracowników firmy kosmetycznej odbywały się na stałej trasie i było to regułą, a odstępstwa odbywały się incydentalnie, czy też transport wykonywany przez skarżącego nie nosił żadnych cech regularności z tej tylko przyczyny uchylił zaskarżona decyzję i decyzję ja poprzedzającą. Sąd pierwszej instancji odwołał się więc w istocie do podstawowych przesłanek przewozu regularnego zawartych w art. 4 ust. 7 ustawy takich jak określona, stała trasa oraz określone godziny przewozów. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby takie rozumienie przewozu regularnego naruszało prawo materialne, co przesądza o bezzasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 pkt 9 i pkt 7 u.t.d. Z tych wszystkich względów uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.