II SA/Ol 558/11

Dnia 6 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie jako: WINB) z dnia "[...]" nr "[...]", utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia "[...]" znak: "[...]" nakładającą na Z. G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "[...]", obr. P., gm. M, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na budowę nr "[...]" z dnia "[...]", zmienionej decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Przy czym organ II instancji zaskarżoną decyzją wyznaczył nowy termin realizacji nałożonego obowiązku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca Z. G. realizując udzielone jej przez Starostę pozwolenie na budowę nr "[...]" z dnia "[...]"., zmienione decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wykonała podpiwniczenie całego budynku, a nie jego części, jak to zostało ustalone uprzednio w zatwierdzonym projekcie. Dopiero po zrealizowaniu tych robót budowlanych inwestorka wystąpiła o zmianę w tym zakresie pozwolenia na budowę i taką decyzję z dnia "[...]" otrzymała. Jednak ostateczną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność tej decyzji zmieniającej w związku z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, wobec udzielenia pozwolenia na wykonane już roboty budowlane. W dniu 24 sierpnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę wykonanych robót budowlanych na przedmiotowej działce, ustalając, że budowa budynku wykonana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzją Starosty nr "[...]"), poza częścią w kondygnacji piwnicznej. Stwierdzono wybudowanie dodatkowego podpiwniczenia budynku od strony północnej o wymiarach wewnętrznych 935 x 410 cm. Inspektor wskazał, iż budowa budynku mieszkalnego nie została zakończona i znajduje się w stanie surowym zamkniętym z wykonanymi instalacjami wewnętrznymi. Z. G. oświadczyła do protokołu, że od 11 lutego 2010r. nie są prowadzone już żadne roboty budowlane. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na wskazanej inwestycji. Z. G. wniosła zażalenie na to postanowienie, wskazując, że budowa domu została zakończona i od jesieni 2009r. nie są już wykonywane żadne roboty. Zdaniem inwestora fakt ten czynił wydane postanowienie bezprzedmiotowym. Następnie w dniu "[...]" PINB wydał decyzję, którą nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego stan wykonanych robót budowlanych. Z. G. odwołała się od tej decyzji, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 kpa. Odwołująca zarzuciła, że organ nałożył na nią obowiązek, nie oczekując na uprawomocnienie się postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nie wziął pod uwagę jego bezprzedmiotowości, wobec zakończenia budowy domu. Inwestor uzasadniła, że nałożony obowiązek jest konsekwencją wstrzymania robót budowlanych. Zdaniem strony wydanie postanowienia w tym przedmiocie umożliwia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych powinno być prawomocne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Zaś w dniu "[...]" wydał wskazaną na wstępie decyzję nr "[...]", którą potwierdził prawidłowość działania organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w sprawie wydane zostało postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu budowa budynku objętego postępowaniem nie była zakończona, gdyż inwestor nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wskazano w związku z tym, iż niekwestionowaną przez stronę zmianą, wykonaną w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, jest w przypadku odwołującej podpiwniczenie budynku pod jego całością, tj. dodatkowo od strony północnej, o wym. 935x410 cm. Z. G., z zachowaniem ustawowego terminu, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie najpierw postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzję nakładającą na nią obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego wykonanych zmian. W skardze na przedmiotową decyzję Z. G. uznała zasadność wszczęcia postępowania naprawczego, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty zezwalającej na wykonanie podpiwniczenia pod całością budynku. Zdaniem skarżącej, organ nie mógł jednak pominąć, że budowa domu została zakończona. Dom nadaje się do zamieszkania, nie może jednak zostać zgłoszony do odbioru wobec wszczętej procedury o zmianę pozwolenia na budowę. Skarżąca stwierdziła ponadto, że nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż decyzja o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie wykonania całego podpiwniczenia wraz z wykonanym projektem budowlanym obejmującym zmiany była ostateczna i funkcjonowała w obrocie prawnym ponad rok, do momentu zakończenia robót budowlanych. Podniosła, iż projekt zmian wykonany dla potrzeb tej wyeliminowanej decyzji w dalszym ciągu zachowuje swoją wartość jako dokument, będąc przecież aktem technicznym i odpowiada stanowi faktycznemu budowy. W przekonaniu skarżącej w zaistniałej sytuacji nie mógł mieć zastosowania tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ale wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że obiekt budowlany został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym koniecznym stało się wprowadzenie postępowania naprawczego wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Ol 354/11, WSA w Olsztynie uwzględnił skargę Z. G. i uchylił postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Skład orzekający Sądu uznał, iż inwestorka zakończyła budowę w sensie techniczno-budowlanym. Podkreślono, że według oświadczenia inwestorki, potwierdzonego w protokole kontroli z dnia 24 sierpnia 2010r., od ponad pół roku nie były prowadzone już żadne roboty budowlane. Tym samym wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót było zbędne, skoro żadne roboty nie były wykonywane, a przepis art. 50 ust. 1 do takich się odnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., -dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż inwestor wykonując podpiwniczenie całego budynku, wbrew zatwierdzonemu uprzednio projektowi, przewidującemu podpiwniczenie jego części w sposób istotny odstąpiła od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Bezspornie kwestionowane roboty budowlane skarżąca przeprowadziła w warunkach samowoli budowlanej, gdyż wystąpiła o zmianę w tym zakresie pozwolenia na budowę dopiero po ich wykonaniu. Z tego też powodu wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę z dnia "[...]", zatwierdzająca podpiwniczenie całego budynku, gdyż pozwolenie na budowę, w tym jego zmiana może dotyczyć jedynie robót budowlanych jeszcze nie rozpoczętych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane, wydanie decyzji zezwalającej na te działania jest niemożliwe. Stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę niweczyło skutki jakie wywołała ona od momentu jej wydania. Nie ma znaczenia wobec tego, powoływana przez stronę okoliczność, iż decyzja pozwalająca na podpiwniczenie całego budynku funkcjonowała w obrocie prawnym do momentu zakończenia budowy, tym bardziej, że w sprawie oczywistym jest, że decyzja ta dotyczyła samowoli budowlanej. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podpiwniczenie całego budynku, pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, które dotyczyło tylko częściowego podpiwniczenia. Ustawodawca przewidział w takich sytuacjach tryb naprawczy unormowany w art. 51 ust.1 pkt 3 i ust. 4 cytowanej ustawy Prawo budowlane, którego celem jest doprowadzenie procesu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, polegającego na zatwierdzeniu robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia. Skarżąca w zasadzie zgadza się, iż w stanie faktycznym sprawy, organ nadzoru budowlanego zasadnie wszczął postępowanie naprawcze. Zdaniem jednak strony, jak wnioskować można z argumentów podniesionych w skardze, wobec zakończenia budowy nie mógł mieć zastosowania tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ale wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Wobec takiego stanowiska skarżącej, jak również wobec twierdzeń organów, powołujących się w uzasadnieniach wydanych decyzji na niezakończenie budowy i wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, wyjaśnić należy, iż tryb naprawczy z art. 51 omawianej ustawy ma zastosowanie zarówno do robót będących w toku, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 i 4, jak i robót już ukończonych na zasadzie art. 51 ust. 4 i ust. 7. W obu przypadkach ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, który zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, do nałożenia na inwestora w określonym w decyzji terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem w przepisie tym ustawodawca przewidział wprost możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia już budowy. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 649/09 i z dnia 26 października 2010r. sygn. akt II OSK 1631/09, LEX nr 746696). Wskazać skarżącej należy, iż przeprowadzenie procedury naprawczej w wymaganym przez organy zakresie jest konieczne, aby można było rozpocząć legalne użytkowanie wybudowanego budynku. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, którą zatwierdzono projekt zamienny uzgadniający podpiwniczenie całego budynku, nie można powoływać się na te dokumenty. W obecnym stanie prawnym nie ma znaczenia, że organ jest w posiadaniu żądanego projektu zamiennego. Skarżąca musi powtórzyć procedurę wymaganą przy składaniu projektu budowlanego zamiennego z tym, że obecnie przed organami nadzoru budowlanego. Można zauważyć, że w omawianym przypadku organ administracji architektoniczno-budowalnej, zgodnie z art. 36a ust. 2, jest zobowiązany do uchylenia pozwolenia, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. Poza tym wdrożone postępowanie pozwoli skarżącej uniknąć płacenia kar za stwierdzone odstępstwo. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 nie przewidział kar z tytułu istotnego odstąpienia - kary takie mogą być nakładane wyłącznie w wyniku obowiązkowej kontroli prowadzonej w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w razie stwierdzenia wówczas określonych nieprawidłowości (art. 59f ust. 1). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.