II OSK 1631/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 2/09 w sprawie ze skargi T. C. i G. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz T. C. i G. C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt ll SA/Gd 2/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi T. C. i G. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], dotyczącą nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Burmistrz Gminy Kartuzy decyzją z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił D. i B. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szopogarażu, budynku gospodarczo-składowego, budynku inwentarskiego, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki - na terenie działki nr [...] w Kiełpinie, gm. Kartuzy. Podstawą do realizacji budynku inwentarskiego był adaptowany na chlewnię typowy projekt owczarni o powierzchni zabudowy 850 m². Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Burmistrz Gminy Kartuzy zmienił, na wniosek inwestorów, powyższą decyzję poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego według projektu zamiennego. Zmiana dotyczyła zwiększenia powierzchni zabudowy tego obiektu do 1178 m² oraz zmiany konstrukcji budynku. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 10 lutego 1999 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W związku z pismem Rady Sołeckiej w Kiełpinie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w dniu 29 lutego 2000 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zbadania zgodności prowadzonych na działce nr [...] robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. umorzył powyższe postępowanie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji ze względu na ustalenie, że przedmiotowa budowa została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, brak zatem było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nałożył na D. i B. C., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kartuzach projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że inwestorzy D. i B. C., realizując przedmiotowy budynek istotnie odstąpili od warunków określonych w ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1998 r. Wybudowano bowiem kurnik z częścią socjalną wraz z urządzeniami o powierzchni ponad 2 200 m2, gdy wg projektu powierzchnia ta miała wynosić 850 m². Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej działki T. i G. C. oraz B. W., żądając jej uchylenia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zgodności żądanego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego gminy Kartuzy ponieważ obecnie na przedmiotowym terenie nie ma obowiązującego planu, orzekł o braku podstaw do nałożenia takiego obowiązku oraz ustalił nowy termin wykonania pozostałych obowiązków. W pozostałym zakresie decyzję utrzymano w mocy. Organ odwoławczy uznał, że zgodność wybudowanego obiektu należy odnieść do wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1998 roku, dlatego też w tym zakresie organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia przedmiotowego obowiązku. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zakończenie prowadzenia prac budowlanych wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dodając, że w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mówi art. 50 ust. 1 (tj. w warunkach samowoli) są już zakończone, zbędne jest wydawanie postanowienia wskazanego w tym przepisie o wstrzymaniu robót. W takiej sytuacji organ wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 bez uprzedniego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i G. C., żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, w tym art. 36a ust. 5 i art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że obiekt wykonany przez inwestorów cechuje się jedynie istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, zamiast zastosowania art. 48 ust 1 tej ustawy oraz naruszenie prawa proceduralnego w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje obu instancji z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, przyjmując również, że nie ma zastosowania wskazany przez organy jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki przyjął, że ustalenia organów dotyczące wybudowania przez D. i B. C. budynku, w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jest przedwczesne, gdyż ustalenie to nie zostało poprzedzone właściwym postępowaniem dowodowym. Celem ustalenia konkretnych różnic pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a zrealizowanym obiektem w pierwszej kolejności należało dokonać analizy treści projektu, w szczególności w przypadku kiedy, tak jak w przedmiotowej sprawie, inwestor przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał decyzję zmieniającą pierwotne pozwolenie. Należało też wyjaśnić czy decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. udzielająca pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego według projektu zamiennego jest decyzją ostateczną, zamieniająca treść pierwotnego pozwolenia, a jeżeli tak to organ powinien ocenić zakres realizacji inwestycji wynikający z obu decyzji. Następną kwestią, która wymagała uzupełnienia postępowania dowodowego było rzetelne ustalenie stanu faktycznego o zakresie zrealizowanej przez D. i B. C. inwestycji. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności z protokołu wizji lokalnej, nie wynika bowiem położenie obiektu w stosunku do granic nieruchomości, brak szczegółowej inwentaryzacji wybudowanych pomieszczeń, a także jakichkolwiek informacji na temat zrealizowanego przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki. Także zdjęcia dołączone do protokołu oględzin z dnia 8 czerwca 2005 r. obrazują jedynie fragmenty, głównie urządzenia, istniejącej brojlerni. Ustalenie treści pozwolenia i porównanie z istniejącym obiektem pozwoliłoby organowi na ocenę odstępstw i prawidłową ich kwalifikację prawną. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał na szereg szczegółowych czynności, które w ponowionym postępowaniu ma wykonać organ, stwierdzając, że dopiero po ustaleniu we wskazany sposób stanu faktycznego sprawy, organ może stosować obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki nadto ocenił, że nie jest zasadny zarzut skarżących, iż w sprawie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 § 1, a nie art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż w sprawie, która dotyczy obiektu, który powstał co prawda na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże niezgodnie z treścią tego pozwolenia i z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zastosowanie ma przepis art. 51 Prawa budowlanego. Sąd podzielił pogląd organu, że w przypadku robót już wykonanych nie mają w niej zastosowania przepisy dotyczące wstrzymania prowadzonych robót. Dodał też, że w sprawie nie ma także zastosowania wskazany przez organy jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, tak jak w przedmiotowej sprawie, to zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 organ może zastosować do legalizacji takich robót wyłącznie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, które niedotyczą sporządzenia projektu zamiennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270,ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, poprzez przyjęcie, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone przed wszczęciem postępowania. Nadto powołując się na art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z zm.) zarzucono zajęcie stanowiska skutkującego nieuzasadnionym różnicowaniem sytuacji prawnej inwestorów, uzależniając dopuszczalność stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyłącznie od tego, czy postępowanie dotyczące odstępstw zostało wszczęte przed ukończeniem robót budowlanych czy też po ich ukończeniu a, więc różnicowanie sytuacji prawnej inwestorów w oparciu o niezależną od nich przesłankę moment wszczęcia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, aczkolwiek zawiera trafny zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, nie usprawiedliwia uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ uchylenie decyzji obu instancji nastąpiło z przyczyn naruszenia prawa procesowego, a wyrażenie błędnego poglądu dotyczącego prawa materialnego nie było wyłącznym ani jedynym powodem uchylenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), takie też zarzuty wywiedziono w skardze kasacyjnej. Nie podniesiono natomiast innych naruszeń prawa, z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami podstaw kasacyjnych ograniczył swoje oceny tylko do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Poddając w tym zakresie ocenom zaskarżony wyrok, zauważyć trzeba, że jego uzasadnienie składa się z dwóch wyodrębnionych części. W pierwszej Sąd Wojewódzki dokonuje oceny naruszeń postępowania administracyjnego, wskazując na niepełne przeprowadzenie postępowania i kończąc tę część wytycznymi zobowiązującymi organy do wykonania stosownych ustaleń, zaznaczając też, że ustalenia te należy poddać ocenom dokonując właściwej subsumcji prawnej. Ta część uzasadnienia wyroku nie jest kwestionowana, a zatem nie ma też podstaw do kwestionowania zasadności uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji obu instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W części drugiej uzasadnienia wyroku Sąd Wojewódzki dokonuje analizy zastosowanych przepisów również w kontekście zarzutów skargi. Jak się zdaje, autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przyjął, że w drugiej części uzasadnienia wyroku Sąd Wojewódzki uprzedzając wyniki postępowania administracyjnego, które nakazał przeprowadzić, zajmuje stanowisko w odniesieniu do przyszłego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Wprawdzie ocen tych Sąd Wojewódzki dokonuje na podstawie dotychczasowych ustaleń organów i w odniesieniu do zarzutów skargi, niemniej jednak czyni to już po wyrażeniu negatywnego stanowiska co do treści tych ustaleń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do rozumienia zajętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska w zakresie ocen prawnych, aby można odnieść je do przyszłego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jeżeli bowiem Sąd Wojewódzki, prawidłowo czyniąc przedmiotem rozważań w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa procesowego, dochodzi do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym popełniono, jak w tej sprawie, istotne błędy, które mogą wpłynąć na sposób jej rozstrzygnięcia, w dodatku wskazując, że od nowo czynionych ustaleń będzie zależała prawna kwalifikacja stanu faktycznego, to wyrażanych dotychczas przez Sąd ocen prawnych nie można rozumieć tak, że będą one obejmowały przyszłe stany faktyczne. Mogą natomiast, i tak należy rozumieć zajęte przez Sąd Wojewódzki stanowisko w tej sprawie, odnosić się do dotychczasowego toku postępowania i zarzutów, które podnosili skarżący. Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "ocena prawna" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie organu oraz sądu I instancji oceną prawną dokonaną przez ten sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu, a dokonana przez sąd wykładnia prawa może wiązać jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Por. Wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1245/08. Ponieważ jednak Sąd Wojewódzki zajął określone stanowisko odnoszące się do naruszeń prawa materialnego w dotychczasowym postępowaniu, organ administracji, w przypadku, gdyby nowe ustalenia prowadziły do stosowania art. 51 Prawa budowlanego, przyjmowałby powyższy pogląd prawny za wiążący go w sprawie. W innym przypadku nie byłoby bowiem potrzeby wnoszenia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o niemożności zastosowania mechanizmów opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji gdy budowa została zakończona. Przepis ten należy odczytywać bowiem w zestawieniu z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w którym przewidziano możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończonej już budowy. Z treści przedstawionych wyżej regulacji wynika wprost, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przewidział możliwość sporządzenia i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 649/09 orzekający w podobnej sprawie wyraził stanowisko, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający obecnie, że podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego, bowiem w obowiązującym stanie prawnym nieaktualne stało się wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych uznających, że tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do robót już ukończonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II OSK 637/08, niepubl.). Zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego należało zatem uwzględnić ,wskazując jednocześnie na podstawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a, że wyrażone powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko będzie miało w sprawie zastosowanie, o ile wyniki prowadzonego przez organy postępowania będą prowadziły do zastosowania normy art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. ust. 4 Prawa budowlanego, czego na obecnym etapie sprawy nie sposób przesądzać. Dopiero wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji w myśl wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozwolą bowiem na stosowanie subsumcji prawnej, czyli zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego stosownie do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Mimo tej wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującego wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.