I OSK 2189/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 273/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Dyrektor Aresztu Śledczego w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 184 w związku z art. 171 pkt 2, art. 187, art. 192 pkt 4 i art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. R. odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Uzasadniając wskazał, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony w dniu 4 lutego 2010 r. Do wniosku została załączona, zawarta w formie aktu notarialnego, umowa sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego oraz umowa kredytu zaciągniętego przez wnioskodawcę na zakup ww. lokalu. Organ I instancji napisał, że zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy o służbie więziennej postępowania dotyczące decyzji w sprawach między innymi przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy o służbie więziennej są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Przepis art. 184 ust. 1 ustawy o służbie więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W art. 187 pkt 2 ustawy o służbie więziennej ustawodawca określił, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W związku z powyższym organ stwierdził, że wnioskodawca na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego posiadał prawo własności zgodnie z art. 187 pkt 2 ustawy o służbie więziennej. Od opisanej decyzji odwołanie złożył wnioskodawca wskazując, że zgodnie z informacją uzyskaną od funkcjonariusza działu kwatermistrzowskiego nie miało znaczenia, czy wniosek został złożony przed czy po zakupie mieszkania. W jego ocenie pogląd ten potwierdza § 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. R. wniósł o uchylenie ww. decyzji Dyrektora Okręgowego z jednoczesnym przyznaniem na jego rzecz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wywodził, że oparcie decyzji odmownej wyłącznie na ustaleniu, że skarżącemu w dacie złożenia wniosku przysługiwało prawo własności lokalu mieszkalnego jest niezgodne z przepisami zarówno poprzedniej jak i aktualnej ustawy o służbie więziennej. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest sprawą ze stosunku służbowego, dotyczy bowiem realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających ze stosunku służbowego, a powyższe zagadnienie nie zostało wymienione ani w art. 218 ustawy o służbie więziennej, w którym zostały wskazane sprawy podlegające kognicji sądu administracyjnego, ani też w art. 219, zawierającym katalog spraw niepodlegających kontroli sądów administracyjnych i powszechnych. W ocenie sądu sprawa dotycząca przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w Służbie Więziennej została objęta kognicją sądu powszechnego – sądu pracy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 273/11, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 184 ust. 1 w związku z art. 187 pkt 2 oraz art. 192 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79 poz. 523 ze zm.), w związku z §2 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147 poz. 986 ze zm.) oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 220 tejże ustawy poprzez błędne uznanie, że decyzja w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a właściwym do rozpatrywania tego rodzaju sprawy jest sąd powszechny. W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wywodził m.in., że intencją ustawodawcy przy redagowaniu przepisów art. 218 – 220 ustawy o Służbie Więziennej było uregulowanie wszystkich innych, wynikających ze stosunku służbowego spraw osobowych w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a także poddanie sporów wynikających z takich rozstrzygnięć sądom właściwym z zakresu prawa pracy. Jednakże w art. 192 przewidział, że w sprawie realizacji uprawnień wynikających z rozdziału zatytułowanego "Sprawy mieszkaniowe", a zatem również dotyczące pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uprawnione organy będą wydawać decyzje (a więc nie tylko zwykła forma pisemna). O tym, że decyzje te mają charakter decyzji administracyjnych z odpowiednim dla nich trybem zaskarżalności świadczyć mogą przepisy wykonawcze do ustawy, w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147 poz. 986). Wprawdzie przepisy te nie przewidują wprost formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania pomocy, wskazują jednakże, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja o zwrocie pomocy należy do tej samej kategorii spraw co decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej (sprawy mieszkaniowe), do których odnosi się przepis art. 192 ustawy o Służbie Więziennej. Na tych podstawach skarżący kasacyjnie wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji w trybie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego była sprawa zgodności z prawem wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 273/11, odrzucającego skargę P. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymującą zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w mocy. Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionują przeprowadzoną przez sąd I instancji wykładnię normy odniesienia, tj. tej normy, którą wyprowadza się z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Sąd I instancji opierając się na rezultatach wykładni przepisów art. 217 ust. 2, art. 218 ust. 1 i 5, art. 219 ust. 1 i 3 oraz art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79 poz. 523 ze zm.) stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie jest objęta zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), podlega odrzuceniu. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym artykułem: "Spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy". Wyrażona w art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej zasada stanowi, że sądem rozstrzygającym spory o roszczenia ze stosunku służbowego w sprawach rozstrzyganych przez przełożonego, jest sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wyjątkiem od wspomnianej zasady są roszczenia wynikające z określonych przedmiotowo spraw wskazanych w art. 218 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Wyjątkiem zostały objęte m.in. sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd I instancji w pełni prawidłowo przyjął, że art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej jest przepisem, w którym ustawodawca wprost wyłączył właściwość sądu administracyjnego, wskazując ją tylko w określonych przedmiotowo sprawach. Określone w art. 218 ust. 1 wyjątki podlegają zakazowi wykładni rozszerzającej, a więc takiej, której domaga się skarżący kasacyjnie, tj. aby w oparciu o pozajęzykowe dyrektywy wykładni rozszerzyć przedmiotowo zakres wskazanych w przepisach art. 218 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej spraw, co oznaczałoby sprzeczność rezultatów wykładni funkcjonalnej z rezultatami wykładni językowej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym żadnych wartości, czy też celów, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od rezultatów wykładni językowej na rzecz rezultatów wykładni funkcjonalnej. W art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca określił ogólne zasady i wyjątki od niej w zakresie drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu. Ustawodawca określa właściwe, prawnie ukształtowane postępowanie w którym sprawa jest rozstrzygana. Określa odpowiednie przepisy proceduralne i rodzaj spraw, które zgodnie ze wskazaną procedurą będą rozstrzygane. Kolejnym argumentem za przyjęciem w przedmiotowej sprawie kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy jest nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 184 ust. 1 w związku z art. 187 pkt 2 oraz art. 192 powołanej ustawy o Służbie Więziennej w związku z §2 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147 poz. 986 ze zm.). Zarzut ten opiera się na tezie, że skoro w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów rozdziału 18 ("Mieszkania funkcjonariuszy") powołanej ustawy o Służbie Więziennej orzeka się w formie decyzji, to kontrolę takiej decyzji sprawuje sąd administracyjny. Nawet gdyby przyjąć - jak wskazuje skarżący kasacyjnie - że sprawa ze stosunku służbowego dotycząca przyznawania świadczeń pieniężnych (pomocy finansowej) jest rozstrzygana w formie decyzji, a nie w "formie pisemnej" (art. 217 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej), to ustawodawca ma prawo ustanowić, że zgodność z prawem i przydatność danego aktu będzie oceniona przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji. Od wskazanej w zdaniu poprzednim decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.