II GSK 841/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2175/09 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. M. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 2175/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. M. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2009 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji po uprzednim jej uchyleniu. Sąd I instancji uznał za słuszne wydanie decyzji nakładającej na sprzedawcę przewożonego ładunku B. M. – przedsiębiorcę prowadzącego zakład betoniarski "K." w N. karę pieniężną w łącznej kwocie 6.000 zł za brak posiadania wymaganych dokumentów określonych art. 3 ust. 2, 87 ust. 1, 39, 92 ust. 1, 2 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Chodzi o wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, brak skierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, za brak wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie, za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powyższe nastąpiło w stanie faktycznym sprawy. W dniu 25 sierpnia 2008 r. przeprowadzono kontrolę przewozu pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Pojazdem stanowiącym własność innej osoby kierował T. M., który podpisał protokół kontroli, nie zgłaszając uwag. W dniu tym przesłuchano też kierowcę w charakterze świadka, który oświadczył, że w dokumenty te nie wyposażył go B. M.. Do protokołu kontroli załączono dokument wz nr [...] stwierdzający, kto jest sprzedawcą przewożonego towaru, a kto nabywcą. Zawiadomieniem z dnia 8 września 2008 r. poinformowano B. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego i prawach strony. W ocenie Sądu I instancji sporządzony protokół kontroli drogowej odpowiadał przepisom prawa i stanowił dowód do podjęcia dalszych czynności proceduralnych. Nie podzielono stanowiska, że organ był uprawniony do działania w sprawie dopiero od daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy fakt odebrania zeznań przesłuchania świadka na protokole zawierającym przepisy postępowania karnego. Zeznanie świadka i sposób jego przesłuchania, odpowiadają prawu. Brak przedstawienia wymaganych dokumentów w toku postępowania administracyjnego, potwierdził naruszenie przepisów. Ustalono merytoryczne, niepodważone przez stronę dowody potwierdzające tylko zasadność wydanej decyzji. Natomiast ewentualne naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty nie były uzasadnione i dlatego skarga została oddalona. W skardze kasacyjnej B. M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "K." Zakład B. B. M., zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa procesowego, zarzucił naruszenie art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 65 § 3 i 4, 76 § 1, 79 § 1, 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawne zarzuty procesowe zostały powiązane z naruszeniem art. 87 ust. 1, 89 ust. 1, 92a ust. 4, 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). W uzasadnieniu podał, że uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone właściwie. Chodzi o stan faktyczny sprawy. Stan ten został przedstawiony wadliwie, co wynikało z braku rozumienia zarzutów. Konsekwencją tego jest sporządzenie uzasadnienia wzajemnie sprzecznego, uniemożliwiającego kontrolę instancyjną. Ocena ta wynika ze sposobu uzyskania dowodów, które były podstawą do przyjętych ustaleń faktycznych. Błędnie oceniono, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka przed wszczęciem postępowania administracyjnego i bez powiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu, jest prawidłowe. Kontrola dokumentów podczas wykonywania transportu drogowego oraz warunków określonych w tych dokumentach, uznano za część postępowania administracyjnego, chociaż stanowiła czynności poprzedzające wszczęcie postępowania administracyjnego. Przesłuchanie świadka nie mieści się w zakresie kontroli dokumentów. Okoliczność ta narusza przepisy prawa i czyni wadliwym postępowanie administracyjne. Posłużenie się protokołem kontroli sporządzonym w wadliwej formie, narusza przepisy. Skierowanie zaś decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzuty te są uzasadnione i wniesienie skargi kasacyjnej było konieczne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołecznej Policji wniósł o jej oddalenie. Podał, że zarzuty są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto w istocie zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 tego przepisu cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ jako pozostającym w związku z art. 65 § 3 i 4, 76 § 1, 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego, zaś art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 141 § 4, a więc braków w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał stan faktyczny sprawy, który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia, zawartego w sentencji wyroku. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku jest pełne i wyczerpujące, a tym samym zgłoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu II instancji, zastosowana przez Sąd I instancji technika – przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy nie uniemożliwia kontroli instancyjnej uzasadnienia wyroku i tym samym nie narusza art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut dotyczący braku rozumienia przez Sąd I instancji zarzutów skargi również nie znajduje swego potwierdzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do każdego z zarzutów złożonej na decyzję skargi. Podkreślić należy, że odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania braku poprawnych ustaleń faktycznych i oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego skarżący upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie nie zachodziły podstawy do ustalenia kary pieniężnej, a więc zastosowania prawa materialnego. Podniesione pozostałe zarzuty proceduralne dotyczą zarzutu dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadka przed wszczęciem postępowania i bez powiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu. W ocenie Sądu I instancji nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 76, poz. 454) wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 1–4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), który jest aktem wykonawczym do ustawy i określił między innymi szczegółowe warunki, tryby i sposób przeprowadzenia kontroli oraz wzory dokumentów stosowane przez osoby uprawnione. Przepis ten określił, że w toku kontroli kontrolujący może między innymi przesłuchać świadków. Natomiast stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Chodzi wówczas o § 11 tego rozporządzenia. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu wyroku w przedmiotowym zakresie. Specyfika kontroli w zakresie przewozów drogowych i regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie przemawiają za uznaniem dopuszczalności przeprowadzania takich dowodów z zachowaniem ich pełnej mocy dowodowej w toku postępowania. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako sumę konkretnych dowodów w sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Postępowanie dowodowe ma na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Przepisy obowiązującego w dacie kontroli rozporządzenia uprawniały kontrolującego do przesłuchania świadka. Należy również zaznaczyć, że strona skarżąca nie wskazała w toku postępowania innych dowodów, które mogłyby w sposób radykalny zmienić ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Oznacza to, że strona skarżąca dowodami takimi nie dysponowała, a ustalony stan faktyczny odpowiada stanowi rzeczywistemu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący rozpatrzony z zachowaniem wymogów określonych w art. 77 k.p.a. Przepis § 11 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia stanowi potwierdzenie ustawowego prawa kontrolującego do nałożenia kary pieniężnej. Nie ma zatem przeszkód, by przy dokonywaniu kontroli drogowej sporządzony był protokół i by po stwierdzonych naruszeniach, co zostało uwzględnione w protokole, wydano decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej i by ten protokół stanowił dowód w sprawie. Jednakże, gdyby nie nastąpiło w wyniku kontroli naruszenie uzasadniające nałożenie tej kary, to decyzja administracyjna nie byłaby wydana i to niezależnie, czy byłby sporządzony protokół, czy nie. A zatem decydujące dla wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej jest stwierdzenie naruszeń. Protokół kontroli sporządzany jest niezależnie od tego, czy stwierdzone zostało naruszenie, czy nie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jaki został zgromadzony jednoznacznie wynika, że doszło do naruszenia przepisów ustawy stwierdzonego na skutek kontroli. Skarżący nie zakwestionował rodzaju naruszeń prawa. W okolicznościach faktycznych sprawy istotnego znaczenia nabrała kwestia charakteru dowodowego protokołu z kontroli drogowej na okoliczność stwierdzonego przez organ kontrolujący naruszenia prawa przez skarżącego. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, co niewątpliwie wynika z przepisów wyżej powołanych. W myśl art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przedmiotowy protokół korzysta zatem z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Co do zasady znaczenia dowodowego protokołu z kontroli drogowej nie sposób odrzucić. Obrazuje on bowiem stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu kontroli drogowej, co miało miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, stanowi dowód w sprawie. Orzecznictwo przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej (wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1224/2004). Z powyższych względów co do zasady należało przyjąć stanowisko, że ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzone z udziałem przedstawiciela przewoźnika, stwierdzające naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy zagrożone sankcją zapłaty kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego pod względem stanu faktycznego i prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy i Sąd I instancji trafnie ocenił, że zachodziły podstawy, aby oprzeć rozstrzygnięcie na ustaleniach protokołu z kontroli drogowej. O ile skarżący uznawał, że kierowca w swoich też zeznaniach przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego powinien być przesłuchany, to należało złożyć wniosek o dodatkowe przesłuchanie, wskazując na zakres jego dalszego przesłuchania. Powyższe oznacza, że nie można przyjąć, że dowody zgromadzone przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego nie mają mocy dowodowej i nie mogą być brane pod uwagę, jak to starano się wywodzić w podniesionych zarzutach kasacyjnych. Nie jest też uzasadniony zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, konsekwencją czego jest obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ma rację skarżący, że skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania stanowi wadę kwalifikowaną postępowania, skutkiem czego jest stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Decyzja została wydana na skarżącego i do niego skierowana. Oznacza to, że strona postępowania została zindywidualizowana w sposób niebudzący wątpliwości przez wskazanie imienia i nazwiska, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Dał temu wyraz także Sąd I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie dopatrzył się też Sąd II instancji powołanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego, gdyż jak wyżej wywiedziono, skarżący naruszenia te łączył z wyżej wymienionymi przepisami proceduralnymi. Odwołanie się do przepisów prawa materialnego ma związek tylko z nałożeniem kary pieniężnej jako nieuzasadnionej w związku z naruszeniem przepisów proceduralnych wyżej wymienionych i omówionych. Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).