II SA/Kr 1039/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z tego samego dnia i o tej samej sygnaturze, a dotyczące odmowy przywrócenia "uchybionego terminu do wniesienia zażalenia", II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekał, że odwołanie T.S. , od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [....] z dnia 11 października 2010 r., o nałożeniu obowiązku oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strony zostały pouczone w treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki dnia 11 października. Przedmiotową decyzję awizowano po raz pierwszy w dniu 18 października 2010 r. Po upływie 7 dni, tj. w dniu 25 października 2010 r. miało miejsce tzw. powtórne awizo, po czym przesyłkę zwrócono do nadawcy z adnotacją o nie podjęciu przesyłki w przewidzianym terminie. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru na kopercie zawierającej decyzję wykazała, że doręczyciel nie wskazał miejsca pozostawienia zawiadomienia o przesyłce (brak jest stosownego podkreślenia). W związku z powyższym organ, za pismem z dnia [....] marca 2011 r., zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego [....] o udzielenie informacji, czy w związku z niemożnością doręczenia przesyłki o numerze [....] operator pocztowy poinformował adresata o jej pozostawieniu w placówce pocztowej, zgodnie z treścią art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., a jeśli tak, to w jaki sposób. W odpowiedzi, pismem z dnia [....] 2011 r., Poczta [....] SA Oddział Rejonowy [....] odpowiedziała, że przedmiotowa przesyłka z powodu nieobecności adresata została awizowana w UP [....] 28 w dniu 18 października 2010 r. Zawiadomienie pozostawiono w skrzynce do doręczania korespondencji. Do powyższego pisma dołączono oświadczenie doręczyciela. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przesyłka została doręczona zgodnie z art. 44 k.p.a., a zatem, że skarżoną decyzję doręczono T.S. w dniu 2 listopada 2010 r., co oznacza, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 16 listopada 2010 r. Tymczasem przedmiotowe odwołanie zostało złożone osobiście na dziennik podawczy organu w dniu 24 stycznia 2011 r. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. również o sygnaturze [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł także o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Organ podał, że w świetle treści art. 129 § 2 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania po wskazanym wyżej terminie, który nie został przywrócony skutkować musi, zgodnie z art. 134 k.p.a. wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie, termin do złożenia odwołania upłynął z dniem 16 listopada 2010 r. T.S. złożyła odwołanie osobiście, w dniu 24 stycznia 2011 r., natomiast w dniu 1 lutego 2011 r. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest poza sporem, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Organ zaznaczył, że przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy. W szczególności więc przywrócenie takie możliwe jest tylko wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Organ podniósł, że wniosek T.S. , poza prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zawiera informację, iż strona przebywała poza domem w dniach 18-29 października 2010 r., jednakże "ktoś z domowników pocztę odbierał". Ponieważ przywrócenie terminu może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do uznania, że taka przeszkoda zaistniała. Nie jest taką przeszkodą czasowa nieobecność strony, nie jest nią też fakt, że domownik upoważniony do odbierania poczty nie przekazał informacji o awizowaniu przesyłki stronie. Wobec powyższego, w wyniku nie wypełnienia przez T.S. przesłanek wynikających z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekał o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie stwierdzające, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki zostało wniesione z uchybieniem terminu wniosła T.S. . Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane - poprzez ich błędna wykładnię i niesłuszne niezastosowanie. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji własnej organu, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł to przekonanie oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom mocy i wiarygodności dowodowej. Skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż w dniu 25 października 2010 r. doręczyciel Poczta [....] S.A. pozostawił w skrzynce pocztowej skarżącej zawiadomienie (awizo) iż decyzja będzie przez okres 14 dni przechowywana w jej placówce, a następnie zwrócona do nadawcy. Przeczy temu samo uzasadnienie organu, w którym podano, że doręczyciel nie podkreślił na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wysłanym do organu, w jaki sposób pozostawiono pierwsze i drugie awizo. Organ wskazał także, że zgodnie z pismem doręczyciela, przedmiotowa przesyłka została w dniu 18 października 2010 r. pozostawiona w skrzynce pocztowej skarżącej. Natomiast organ pomija bez wyjaśnienia pismo doręczyciela Poczty odnośnie braku sposobu pozostawienia awiza w dniu 25 października 2010 r. i występującego nadal braku wskazania sposobu doręczenia - ale tego drugiego awiza z 25 października 2011 r. Skarżąca podniosła także, iż wielokrotnie zdarzało się, iż korespondencja kierowana do niej była przez doręczyciela składana u sąsiadów i na odwrót. W niniejszej sprawie zarówno skarżąca jak i H.B. mają ten sam numer arabski posesji - czyli [....] . Posesja skarżącej posiada jeszcze literę "a". Nie jest trudno listonoszowi pomylić nr [....] z numerem [....] , co w przypadku znacznego obciążenia ich pracą, małej ich ilości i pośpiechu jest wielce prawdopodobne. Ponadto podniosła, że niewyobrażalne jest, iż gdyby faktycznie awizo zostało pozostawione dwukrotnie, to nie wniosłaby odwołania terminie od decyzji która jest dla niej skrajnie niekorzystna i nakazuje rozbiórkę całego wykonanego podjazdu z kostki brukowej przed domem, a ona bierze czynny udział w sprawie od 2002 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że w interesie P.B. było wówczas takie awizo przemilczeć. Skarżąca podniosła także, że organ nie wyjaśnił dlaczego doręczyciel nie wskazał sposobu pozostawienia awiza w dniu 25 października 2011 r. Organ skupił się tylko na tym, że doręczyciel przysłał pismo, w którym oświadcza, że dopełnił procedury przy doręczeniu. Błędne są także dywagacje organu, iż w przypadku skarżącej przeszkoda w dochowaniu terminu była taka, która dało się usunąć. Skarżąca podniosła, że nie mogła tej przeszkody usunąć, ponieważ nie pozostawiono awiza w jej skrzynce pocztowej. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności postanowienia [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzającego, iż odwołanie T.S. , od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Podkreślić także należy, iż przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest także postanowienie tego samego organu z tej samej daty i opatrzone tym samym numerem, a dotyczące odmowy przywrócenia skarżącej uchybionego terminu do wniesienia "zażalenia". Postanowienie to zostało przez organ opatrzone pouczeniem, iż jest ono ostateczne i niezaskarżalne. Pogląd o niezaskarżalności postanowienia wydanego przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 59 § 2 k.p.a. tak w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie jest poglądem kontrowersyjnym i polemicznym. Ostatecznie jednakże orzecznictwo dopuszcza taką interpretację w/w przepisu (vide: pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r. II SA/Kr 602/10, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach normowanych przepisami prawa materialnego, ma wyłącznie charakter aktu procesowego, wywiera skutki dla dalszego postępowania, a zatem nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty. Na ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy zażalenie nie przysługuje odrębna skarga do sądu administracyjnego, zaś w przypadku jej złożenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. LEX nr 665548). W tej sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowienie to podlega badaniu sądu wraz z postanowieniem z uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdyż skarżąca postanowienie to uczyniła także przedmiotem swojego zaskarżenia, rozpoznanie zaś skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, musi poprzedzać wcześniejsza ocena legalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Oceniając legalność postanowienia o odmowie przywrócenia skarżącej uchybionego terminu do wniesienia "zażalenia" w pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji (nie postanowienia) oraz domagała się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a nie zażalenia. Organ natomiast przedmiotem swego rozstrzygnięcia uczynił akt, co do którego tylko z uzasadnienia można domyślać się, że był wydany w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wobec jednak jednoznacznie brzmiącego wyrzeczenia postanowienia, dochodzi do sprzeczność pomiędzy jego treścią a uzasadnieniem. Zachodzi zatem poważna wątpliwość co do tego, czy organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a zatem w konsekwencji, czy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało wydane przedwcześnie bez wcześniejszego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z treści tego postanowienia (uzasadnienia) wynika także, iż organ nie analizował, czy skarżąca wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zachowała termin o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Oceniając z kolei postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdzić należy, iż analiza postępowania, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organem odwoławczym prowadzi do wniosku, że postępowanie to dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania tego postanowia z obrotu prawnego. Zdaniem sądu organ nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów określonych w przepisach art. 7, art. 77 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął mianowicie, iż organ I instancji doręczył skarżącej prawidłowo decyzję z 11 października 2010 r. pomimo, że zwrotne poświadczenie tego doręczenia zawierało braki tj. było nieprawidłowo wypełnione (brak adnotacji doręczyciela o sposobie pozostawienia awiza) w oparciu o pisemną informację Poczty [....] S.A. i pisemne "wyjaśnienia" doręczyciela. Przyjąć należy wiec, iż stan faktyczny w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie ustalony został w oparciu jedynie o pisemne wyjaśnienia doręczyciela. Jak należy bowiem przyjąć, wszelkie informacje na temat sposobu pozostawienia awiza dotyczącego przedmiotowej przesyłki, Poczta Polska uzyskać mogła jedynie od pracownika który czynności tej dokonywał tj. od doręczyciela który oświadczenie złożył. W ocenie sądu takie ustalenia co najmniej budzą daleko idące wątpliwości. Pomijając kwestię mocy dowodowej oświadczenia o którym mowa wyżej w kontekście przepisów k.p.a w szczególności art. 75 i nast., oraz ocenę, czy organ administracji publicznej wobec stwierdzonej wadliwości doręczenia decyzji, ustalenia takie może w ogóle prowadzić, wątpliwości sądu budzą realne możliwości ustalenia stanu faktycznego w oparciu o takie "dowody". Organ nie poddał krytycznej ocenie i ewentualnej weryfikacji tego jedynego dowodu mającego świadczyć o dokonanym przez organ I instancji doręczeniu, w kontekście choćby oceny prawdziwości oświadczenia złożonego przez doręczyciela z uwagi choćby znaczny upływ czasu pomiędzy rzekomym pozostawienia awiza przez doręczyciela a złożonym przez niego pisemnym wyjaśnieniem. W tej sytuacji czynienie ustaleń stanu faktycznego bazując na jednym tylko pisemnym oświadczeniu pracownika poczty, budzi poważne wątpliwości i świadczy o naruszeniu przez organ zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zaznaczyć należy, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Udowodnienie danej okoliczności, w myśl art. 80 k.p.a. ma nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W końcu zgodzić się należy z argumentacją skargi, iż w pisemnym oświadczeniu doręczyciela mowa jest tylko o postawieniu jednego awiza w skrzynce pocztowej adresata (mającym być dokonanym w dniu 18 października 1010 r). Jeżeli nawet organ uznał te wyjaśnienia za wiarygodne to nie to nie zwrócił on uwagi, iż nie ma w nich mowy o powtórnym powiadomieniu. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uznać, iż ten szczątkowy materiał dowodowy pozwolił na ustalenia, iż skarżąca została dwukrotnie powiadomiona o pozostawieniu przesyłki zawierającą decyzję organu I instancji, a zatem iż doręczenia skutecznie dokonano. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien kwestie tę wyjaśnić, a w razie stwierdzenia, iż brak podstaw do stwierdzenia, iż do prawidłowego doręczenia przedmiotowej przesyłki doszło zająć stanowisko, czy jest to przesłanka do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia odwołania(w razie zachowania przez nią terminu do złożenia wniosku), czy też uznając, iż do prawidłowego doręczenia nie doszło uznać, iż nie termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.