VII SA/Wa 1077/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 201 Or. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, po wszczęciu - na wniosek B. i A. W. -postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2003r., ([...]) udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego po zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego przy ul. [...], we wsi [...], gm. [...] - stwierdził nieważność ww. decyzji. Organ przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że kontrolowaną decyzję wydano na podstawie art. 59 ust. 2 Prawo budowlane obowiązującego w dacie wydania decyzji, zgodnie z którym właściwy organ mógł w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Organ stwierdził, że ww. przepis nie mógł stanowić podstawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Podkreślił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy obowiązującym w dniu 10 lipca 2003r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1. art. 50 i art. 51 stosowało się odpowiednio. W zgromadzonej dokumentacji brak jest wniosku inwestora o przystąpienie do użytkowania. Nie można więc stwierdzić, czy w istocie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W związku z powyższym sentencja badanego rozstrzygnięcia jest sprzeczna z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można było udzielić pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego po zmianie sposobu użytkowania 1 ww. budynku gospodarczego w oparciu o przepis prawa, który możliwości takiej nie przewidywał. Badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zatem rażąco narusza art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2011r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania J. H. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu I instancji wyjaśniając, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli taki obowiązek nałożono w pozwoleniu na budowę lub stwierdzono, że zgłoszony przez inwestora obiekt wykonano z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub wydano, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. W myśl art. 55 ust. 2 cyt. ustawy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wymagane było także, jeżeli zachodziły przesłanki z art. 49 ust. 1 oraz przystąpienie do użytkowania miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z akt nie wynika natomiast, że zaistniała którakolwiek z ww. przesłanek. Organ dodał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania ww. decyzji przepisami, w trybie pozwolenia na użytkowanie nie można było sankcjonować samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli nie została wcześniej przeprowadzona przewidziana przepisami prawa budowlanego procedura naprawcza. Zgodnie z art. 71 ust. 3 cyt. ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, zastosowanie miały odpowiednio art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994r. Dopiero wydanie przez właściwy organ, na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek, stanowiło, w myśl art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r., przesłankę uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Kontrolowana decyzja nie została poprzedzona postępowaniem naprawczym, w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994r., co oznacza, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał również, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczyć może wyłącznie obiektu wzniesionego legalnie bądź uprzednio zalegalizowanego. W niniejszej sprawie nie ustalono, czy budynek posiadał pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika również jaki zakres robót budowlanych wykonano w celu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności należy ją wyeliminować z obrotu prawnego nawet jeżeli wywoła to negatywne skutki dla strony. Skargę na powyższą decyzję złożył J. H. i wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. - poprzez uznanie, iż decyzja z [...] października 2010r., nie narusza przepisów. W ocenie skarżącego, stanowisko organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organ nie wziął pod uwagę argumentacji odwołania, że prawidłowości wydania ww. decyzji nie wyjaśniono w zakresie stanu faktycznego, a stwierdzenie nieważności może mieć miejsce w sytuacji, gdy organ w sposób niewątpliwy ustali stan faktyczny i stan prawny sprawy obowiązujący w dacie orzekania. Podniósł, że w piśmie z 7 stycznia 2011r. wskazywał, iż postępowanie pierwszoinstancyjne nie zostało przeprowadzone rzetelnie. Sam organ I instancji podniósł, że "dokumentacja zgromadzona w sprawie jest niekompletna i brak jest wniosku, którym inwestor wystąpił o przystąpienie do użytkowania. Organ nie może więc stwierdzić czy w istocie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania." Zasadny jest więc zarzut niewyjaśnienia okoliczności sprawy w stopniu mogącym mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto, strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ nie spełnił zatem zasad wynikających z art. 15 i 107 § 3 k.p.a. Nadto, w uzasadnieniu organ odwoławczy zawarł jedynie analizę stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji, pomijając, iż jej podstawą był de facto art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz brak pełnego materiału dowodowego. Za niezgodne z prawem skarżący uznał stanowisko przesądzające o rażącej wadliwości decyzji bez rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W ocenie skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że postępowanie winno się toczyć w trybie art. 71 w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to należy wziąć pod uwagę skutki jakie wywarła decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Doszło bowiem do usankcjonowania zmiany bądź umorzeniem postępowania Zatem decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie w sposób rażący prawa nie narusza. Skarżący wskazał, powołując się na orzecznictwo, że utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest wadliwe, bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa nie może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu jaki został naruszony. Organy nie wykazały jednoznacznie, by wady decyzji miały charakter rażący. Zdaniem skarżącego decyzje I i II instancji wydano z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga ocenia według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] marca 2011r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 201 Or. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. Przypomnieć na wstępie należy, że nadzwyczajne postępowanie administracyjne, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi zatem formę nadzoru i odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji. Jedną z przesłanek nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny i faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Przyjmuje się również, że nie każde, nawet oczywiste i niesporne, naruszenie prawa może być utożsamione z rażącym (kwalifikowanym) naruszeniem prawa w konkretnej sprawie. Nie można więc jako wystarczającego uznać twierdzenia, że organ wydający decyzję w postępowaniu zwyczajnym rażąco naruszył konkretne przepisy prawa, bez jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy - przy zachowaniu zasad ogólnych wyrażonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. - które znajdują zastosowanie również w postępowaniu nieważnościowym. W konsekwencji przyjmuje się, że nieprawidłowa jest decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym z powołaniem na naruszenie określonego przepisu prawa materialnego, bez szczegółowego wyjaśnienia i omówienia przez organ nadzoru, z jakiej przyczyny uznaje to naruszenie za rażące, a więc powodujące, że oceniana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. W świetle przedstawionej argumentacji samo powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak przyjęły organy w niniejszej sprawie, nie mogło automatycznie przesądzać o rażącym naruszeniu prawa poprzez rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim organy winny jednoznacznie wyjaśnić, czy i który z przypadków wymienionych w art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, winien stanowić jej podstawę, a następnie wykazać, że jego niezastosowanie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. W sytuacji ustalenia - tak jak przyjęto w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć- że podstawę weryfikowanej decyzji winien, zamiast art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowić art. 71 ust. 3 tej ustawy, organy winny wykazać, że nieprzeprowadzenie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, do której odwołuje się ww. przepis, nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organy winny wziąć pod uwagę dokumentację złożoną wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Na koniec podkreślić trzeba, że - zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem - wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że brak jednoznacznych podstaw do podważenia ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2008r., I OSK 1415/09, LEX nr 745010). Rzeczą organów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wyżej przedstawionej argumentacji sądu. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a, 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II wyroku.