I SA/Wa 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi A. B., E. O. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r., nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz A. B., E. O. i T. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], róg ul. [...], ozn. jako hip. Nr [...], wchodzącego obecnie w skład działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość pochodzi z dawnej nieruchomości o pow. [...] m2 , wchodzącej pierwotnie w skład nieruchomości hipotecznej "[...]" hip. Nr [...], nabytej umową notarialną z dnia [...] sierpnia 1936 r. przez B. M. Nieruchomość ta objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. nr 14, po. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. stał się on własnością [...] – Gminy W., co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody [...] z [...] października 1992 r. , [...] czerwca 1993 r. i [...] listopada 1995 r., a obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. – o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) stanowi własność W. Z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu B. M. złożył w dniu [...] września 1949 r. wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej powyższej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku decyzją z [...] października 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m 2, stanowiącego w dacie orzekania cz. działek nr [...] i [...], zaś w pozostałej części dotyczącej gruntu o pow. [...] m2, wchodzącego w skład działki nr [...], Kolegium orzekło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej wydana została z naruszeniem prawa, gdyż ta część dawnej nieruchomości hipotecznej [...] na podstawie umowy z dniu [...] listopada 1979 r. oddana została w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Cześć dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. [...] m2 wchodzącej w skład działek ew. [...] i [...] stanowi obecnie drogi publiczne gminne, tj. ul. [...] i ul. [...]. Zaliczenie ul. [...] i ul. [...] do kategorii dróg gminnych nastąpiło na podstawie uchwały Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr 245 (Dz.Urz. Woj. Stołecznego Nr 17, poz. 186). Uchwała ta uchylona następnie została uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 2004 r., która to uchwała także zaliczyły powyższe drogi do kategorii dróg gminnych (poz. 92 i 193 załącznika nr 10 do uchwały). Spadkobiercą B. M. był T. M. (post. Sądu Rejonowego w L. z [...].09.1977 r. sygn. akt [...]). Po nim zaś dziedziczyli A. B., E. O. i T. M. (post. Sądu Rejonowego w P. z [...].12.2008 r.). Wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z 1973 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], wniosek B. M. z dnia [...] września 1949 r. o przyznanie w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności czasowej gruntu powyższych nieruchomosci (obecnie użytkowania wieczystego) stanowił przedmiot ponownego rozpoznania przez Prezydenta W. Przy czym sprawa ta stanowiła przedmiot dwukrotnego rozpoznania przez Prezydenta W. Pierwsza wydana przez niego decyzja z [...] grudnia 2007 r. została bowiem uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2010 r. nr [...], a sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia. W następstwie ponownego rozpatrzenia ww. wniosku, Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił ustanowienia na rzecz następców prawnych B. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 wchodzącego w skład działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ wskazał, że dla obszaru, na którym położone są ww. nieruchomości nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym natomiast Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania W., uchwalonym [...] października 2006 r. uchwałą z Rady W nr [...], działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], oznaczonej symbolem [...] (ulica dojazdowa), zaś działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], oznaczonej symbolem [...] (ulica dojazdowa). Drogi te są drogami publicznymi. Z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) wynika zaś zakaz przenoszenia własności takich dróg na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Tym samym nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących drogę publiczną na rzecz osób fizycznych, a więc także na rzecz następców prawnych przeddekretowego właściciela gruntu. Organ wskazał jednocześnie, że w stosunku do działki nr [...] wyłączona jest możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego z tego względu, że nieruchomość ta stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Od decyzji tej A. B., E. O. i T. M. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, który jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności dotychczasowego korzystania z gruntu przez właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (obecnie planie zagospodarowania przestrzennego). Odwołujący podnosili ponadto, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi nie może stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku dekretowego. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r., podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną (a takimi nieruchomościami są obecnie działki nr [...] i [...]) sprzeczne byłoby z art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że drogi publiczne są wyłączone z powszechnego obrotu, a ich własność może być przenoszona wyłącznie pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Konkludując organ stwierdził, że nie ma również możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu pod drogi publiczne. Na powyższa decyzję A. B., E. O. i T. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustanowienie na rzecz ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 położonego przy ul [...] oznaczonego jako cz. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zarzucili oni ponadto Kolegium naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak zebrania i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niedokonanie przez organ oceny całokształtu materiału dowodowego. Naruszeń tych przepisów skarżący upatrywali w pominięciu przez organ, kwestii ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego część działki nr [...], a oddanego obecnie w użytkowanie wieczyste na rzecz RSM [...]. Zarzucili również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przedstawianie na gruncie podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć sprzecznych ze sobą poglądów odnoszących się do tego samego stanu faktycznego. Podnosili oni, że w podjętej na gruncie niniejszej sprawy decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] września 2010 r. nr [...] organ ten wskazywał, że negatywna przesłanka określona w art. 7 ust. 2 dekretu nie jest "zapis w ewidencji gruntów wskazujący, że przedmiotowa działka stanowi teren ulic [...] i [...]. Wywodzili przy tym, że jedynym powodem odmowy ustanowienia praw użytkowania wieczystego, na gruncie przepisów ww. dekretu, może być wyłącznie sprzeczność korzystania z gruntu przez dawnego właściciela (jego następców prawnych) z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zaś takiej sprzeczności nie ma, gdyż plan taki w dacie rozstrzygania sprawy jak też wnoszenia skargi nie istniał. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem B. M. z [...] sierpnia 1949 r. o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] o pow. [...] m2 pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" hip. nr [...], położonej przy ul. [...], stanowiącej w dacie wejścia w życie tego dekretu własność wnioskodawcy. Przy czym wniosek ten rozpatrywany był w niniejszej sprawie wyłącznie w granicach dotyczących pochodzącego z ww. nieruchomości gruntu o pow. [...] m2, wchodzącego obecnie w skład działek nr [...] i [...]. W pozostałej bowiem części (odnoszącej się do gruntu o pow. [...] m2, wchodzącego w skład działki [...]) wniosek ten został już rozstrzygnięty prawomocną decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1973 r. nr [...]. Decyzja ta w części dotyczącej działki nr [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym, gdyż w prowadzonym w stosunku do niej postepowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło wyłącznie wydanie ww. decyzji z 1973 r. w części odnoszącej się do ww. działki z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednak jej nieważności, z uwagi na wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów o pow. [...] m2 wchodzących w skład działek nr [...] i [...] na rzecz następców prawnych B. M., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując że grunty te znajdują się obecnie w liniach rozgraniczających dróg publicznych gminnych (ul. [...] i ul. [...]), co wyklucza możliwość ustanowienia na nich żądanego prawa. Ocenę tą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 2. dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie oznacza to, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zważyć bowiem należy, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13.10.2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12.02.2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (vide postanowienie SN z 24.06.2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że działki nr [...] i [...] - w skład których wchodzi nieruchomość o pow. [...] m2 (stanowiąca pierwotnie własność B. M.) stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia z 21 marca 1985 r. –tj. odpowiednio ul. [...] i ul. [...]. Do kategorii dróg publicznych - gminnych zostały one zaliczone, na podstawie uchwały Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...], zastąpionej następnie uchwałą Rady W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych. Skoro zaś, w świetle obowiązujących przepisów, obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych B. M. Tym samym decyzja Prezydenta W. oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. odmawiająca z tego względu ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących cz. działek nr [...] i [...] odpowiada prawu. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy (a więc uwzględnienie wniosku dekretowego) oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzja taka natomiast, jako rażąco naruszająca art. 2a ustawy o drogach publicznych, obarczona by była wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia w toku rozpoznawania sprawy art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w świetle wykładni systemowej tego przepisu, uznać należy za niezasadny. Z kolei zarzut pominięcia w toku postępowania kwestii ustanowienia na rzecz skarżących użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, wchodzącego w skład działki nr [...] (oddanego w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]) jest o tyle chybiony, że jak wspomniano na wstępie, w zakresie tym funkcjonuje nadal w obrocie prawnym rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1973 r. nr [...] odmawiające ustanowienia na rzecz B. M. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Wprawdzie orzeczenie to obarczone jest wadą naruszenia prawa, co stwierdzone zostało decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2005 r. nr [...], jednakże nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego. To zaś, zgodnie z zasadą ne bis in idem, wykluczało możliwość ponownego orzekania w tej sprawie przez organ w toku obecnie prowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenie przez Kolegium przepisów art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i brak odniesienia się do okoliczności dotyczących ustanowienia na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego w skład działki nr [...], w kontekście wynikających z dekretu warszawskiego uprawnień następców prawnych B. M., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie podziela także zarzutów skargi wskazujących na niekonsekwencję organów i formułowanie na gruncie rozpoznawanej sprawy sprzecznych ze sobą ocen prawnych (odmiennej w decyzji Kolegium z [...] września 2010 r. nr [...] i odmiennej w obecnie wydanym rozstrzygnięciu). Podnieść bowiem należy, że sformułowane w decyzji z [...] września 2010 r. stanowisko organu, iż zapisy ewidencji gruntów wskazujące na zajęcie nieruchomości ulicami [...] i [...], nie mogą stanowić negatywnej przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego, nie odnosi się do kwestii zajęcia nieruchomości drogą publiczną, lecz dotyczy zajęcia gruntu ulicami o nieokreślonym wówczas statusie (z uwagi na wadliwie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające). Tym samym zarzut naruszenia przez Kolegium wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, na skutek formułowania na gruncie tej samej sprawy i przez ten sam organ sprzecznych ze sobą ocen nie ma, zdaniem Sądu, usprawiedliwionych podstaw. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, a w toku rozpoznawania sprawy przez Prezydenta W. (w pierwszej instancji) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (w drugiej instancji) nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, to skarga A. B., E. O. i T. M. jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.