I OSK 9/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 612/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości od U. Z. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 612/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Rady Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości od U.Z. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta Zielona Góra wyraziła zgodę na nabycie od U. Z. nieruchomości niezabudowanych, położonych w N.K., gmina Zielona Góra o łącznej pow. [...] ha i wartości oszacowanej na kwotę [...] zł. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Wojewoda Lubuski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność w całości powyższej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości wskazując, iż akt ten jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta Zielona Góra skorzystała już z delegacji ustawowej przyznanej powyższym przepisem i uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. dokonała określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Zgodnie z § 5 tej uchwały, nieruchomości mogą być nabywane do gminnego zasobu nieruchomości na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych oraz w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu miasta. Pozbawia to Radę prawa do wyrażania indywidualnej zgody na dokonanie tego typu czynności. Podmiotem wyłącznie władnym do podjęcia decyzji w sprawie nabycia nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości jest zatem Prezydent Miasta. Wydając uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta Zielona Góra przekroczyła zakres swoich kompetencji prawodawczych. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Zielona Góra wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc w niej, że czynność objęta zgodą wyrażoną w uchwale nr [...] przekracza zakres zasad gospodarowania nieruchomościami określonych w uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W zakresie innych celów nabycia nieruchomości, poza wymienionymi w § 5 uchwały z dnia [...] listopada 2008 r., zasady gospodarowania nieruchomościami nie zostały określone. Tym samym, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym Prezydent Miasta może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą Rady Miasta. Stosownie do treści tego przepisu Rada Miasta posiada kompetencje do wyrażania zgody na konkretną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem nabycia pozostaje bowiem nieruchomość położona poza granicami Miasta Zielona Góra czyli na terenie, który co do zasady nie jest objęty zadaniami Miasta, przy czym zakupiony grunt nie miał służyć realizacji celów publicznych przez Miasto Zielona Góra, lecz dalszej odsprzedaży na rzecz inwestorów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że § 5 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. przewiduje nabywanie nieruchomości "na inne cele publiczne", a to wyrażenie ma bardzo szeroki pas nieostrości, który daje bardzo dużą swobodę organowi wykonawczemu gminy w nabywaniu nieruchomości. Nabycie nieruchomości, o której mowa w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nastąpiło zaś w celu utworzenia strefy ekonomicznej, co należy uznać za cel publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. oddalił skargę, stwierdzając że zaskarżonemu orzeczeniu nie można postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że w uchwale z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, określone zostały przesłanki nabywania nieruchomości, poprzez ich sprecyzowanie w treści § 5 cytowanej uchwały. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości to, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2011 r. narusza treść upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca posługując się w niej terminem "zasady" w odniesieniu do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania nie sformułował definicji tego pojęcia na użytek powyższej ustawy. Rada nie może jednak w uchwale wyrażać w sposób arbitralny woli nabycia na rzecz gminy nieruchomości, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Złamanie tej zasady prowadzi w istocie do zastępowania organu wykonawczego w zakresie spraw dotyczących nabywania nieruchomości i składania oświadczeń woli prowadzących do zawarcia umowy przez gminę. Uchwała nie wypełnia dyspozycji wynikającej z części pierwszej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania". Nie stanowi również, zdaniem Sądu, wyrazu przyzwolenia na dokonanie tych czynności przez Prezydenta Miasta Zielona Góra określonego w części końcowej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a). Sąd podziela więc stanowisko prezentowane przez Wojewodę Lubuskiego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r., że zasady uchwalone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) mają status aktu prawa miejscowego, natomiast uchwały wyrażające indywidualną zgodę na nabycie nieruchomości nie posiadają takiego waloru. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych w załączonym do uchwały uzasadnieniu do projektu, celem uchwały jest nabycie nieruchomości na potrzeby Strefy Aktywności Gospodarczej Lubuskiego Trójmiasta, gdzie na przedmiotowym terenie planowana jest inwestycja w zakresie budowy dróg wraz z infrastrukturą, a zatem nie sposób uznać, iż omawiane nabycie nieruchomości nie służy celom jakie wskazane zostały w § 5 uchwały z dnia 25 listopada 2008 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła działająca z profesjonalnym pełnomocnikiem Rada Miasta Zielona Góra, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że po podjęciu uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, Rada Miasta pozbawiona jest kompetencji do wyrażania zgody na podjęcie czynności przekraczającej zwykły zarząd, bez względu na to, czy zasady gospodarowania obejmują tę czynność, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało wydane z naruszeniem prawa, 3) § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...].11.2008 r. o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż nabycie nieruchomości celem dalszej odsprzedaży mieści się w ramach nabycia na zadania miasta lub cele publiczne z uwagi na fakt, iż w obrębie nabywanej nieruchomości powstaną również drogi wraz z infrastrukturą; II. naruszenie przepisów postępowania istotnie wpływające na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uzasadnieniu wyroku w sposób, który nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie Sąd przyjął, iż uchwała Rady Miasta Zielona Góra jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu odnośnie do wskazanego w pkt 1 naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał, że w zakresie innych celów nabycia nieruchomości, poza wymienionymi w § 5 uchwały z 25 listopada 2008 r., zasady gospodarowania nieruchomościami nie zostały określone. W zakresie nieobjętym tymi zasadami, stosownie do regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) Rada Miasta posiada kompetencję do wyrażania zgody na konkretną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przeciwna interpretacja prowadziłoby do wniosku, iż w przypadku zaistnienia sytuacji nieprzewuidzianej w zasadach zagospodarowania nieruchomościami, nabycie nieruchomości w ogóle nie byłoby dopuszczalne. W przypadku wydania przez Radę Miasta uchwały określającej zasady gospodarowania, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organ wykonawczy gminy do wydania na jego podstawie zarządzenia rozporządzającego mieniem w ramach zasad określonych w uchwale rady. Zaistnienie sytuacji wykraczającej poza ramy określone przez uchwałę określająca zasady gospodarowania nieruchomościami jest zatem równoznaczne z brakiem zasad gospodarowania w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy stanowi istotne naruszenia prawa. Istotne przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Ani rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, ani zaskarżony wyrok nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Autor skargi kasacyjnej podał, że Sąd nie odniósł się w zasadzie do zarzutów Rady Miasta o nieobjęciu zasadami gospodarowania nabycia objętego uchwałą. Podano też, że z uzasadnienia Sądu nie wynika jednoznacznie, na jakiej podstawie Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający przez pełnomocnika Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. W skardze kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra podniesione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, przy czym zasadnicza oś argumentacji koncentruje się wokół tych ostatnich, a zwłaszcza wokół zarzutów naruszenia, w postaci błędnej wykładni, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "ustawa") oraz § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r. W obu przypadkach autor skargi kasacyjnej nie wskazuje wprawdzie wyraźnie jaki aspekt wykładni (przebieg, zastosowane reguły czy jej rezultat) traktuje jako istotę tego naruszenia ani też nie wskazuje, jak powinna przebiegać, czy też do jakiego wyniku powinna doprowadzić wykładnia w jego ocenie prawidłowa, niemniej nie oznacza to, że zarzuty są nieczytelne w stopniu uniemożliwiającym ich rozpoznanie. Zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy nie jest w żadnym zakresie trafny. Przepis ten określa bowiem właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, do czasu uchwalenia których rada posiada kompetencję do udzielania wójtowi zgody na dokonywanie tych czynności. Regulacja powyższa oznacza, że z chwilą uchwalenia określonych w tym przepisie zasad, zgoda rady na dokonywanie czynności nabywania nieruchomości nie jest wymagana. Zaktualizuje się w ten sposób wyrażona w art. 30 ust. 2 ustawy kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, co czyni wydanie uchwały w tym zakresie działaniem niezgodnym z prawem. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, iż upoważnienie do określenia, mających charakter ogólny i znajdujących wielokrotne zastosowanie zasad nabywania nieruchomości, nie jest tożsame z jednorazowym udzieleniem zgody na nabycie określonej nieruchomości. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie będącej przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, na co Sąd ten wyraźnie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnosząc, iż kontrolowana uchwała nie stanowi uchwały w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy. Sąd (na s. 4 uzasadnienia wyroku) określa kompetencję rady w sposób zgodny w prawidłową wykładnią powyższego przepisu, prowadzącą do przyjęcia, iż rada upoważniona jest na jego gruncie wyłącznie do opracowania zasad postępowania organu wykonawczego (co miało miejsce w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r.), z pominięciem szczegółowych postanowień dotyczących konkretnych czynności prawnych dokonywanych przez organ wykonawczy gminy. Także zarzut naruszenia § 5 uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest zarzutem zasadnym. Przepis ten bowiem określa zasadę, iż nieruchomości mogą być nabywane do gminnego ich zasobu, m.in. (pkt 1) na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, akceptując stanowisko Wojewody wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż nabycie nieruchomości w drodze darowizny na potrzeby Strefy Aktywności Gospodarczej Lubuskiego Trójmiasta, mającej status specjalnej strefy ekonomicznej oraz, co wynika z uzasadnienia do projektu uchwały, realizacji planowanej przez Miasto inwestycji w zakresie budowy dróg wraz z infrastrukturą, służy celom określonym w tym przepisie. Odnosząc powyższą kwestię charakteru celu nabycia przedmiotowej nieruchomości do zarzutu naruszenia przepisu postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.) w postaci niepełnego uzasadnienia przedstawionego w wyroku Sądu I instancji, należy przyznać, iż istotnie, uzasadnienie w tym zakresie nie jest wyczerpujące, nawet jeśli uzna się, że odwołanie się do akt administracyjnych (zwłaszcza w kontekście akceptacji jednoznacznego wskazania w rozstrzygnięciu nadzorczym na wystąpienie przesłanki "innych celów publicznych", w ramach których mieści się inwestycja polegająca na utworzeniu strefy ekonomicznej) zostało uznane przez ten Sąd jako element uzasadnienia merytorycznego. Nie można jednak odnośnie do tego uchybienia przyjąć, iż brak wyczerpującej argumentacji co do uznania inwestycji drogowych i inwestycji infrastruktury, nawet jeśli one mają objąć jedynie część nabytej nieruchomości (co na tym etapie trudne jest do precyzyjnego określenia) oznacza, że same inwestycje nie mieszczą się w ramach przesłanek wskazanych w § 5 pkt 1 uchwały z 2008 r. W związku z tym nie można też przyjąć, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a uzasadniałoby uchylenie wyroku. Ponadto, na taki możliwy istotny wpływ nie wskazuje także autor skargi kasacyjnej, nie tylko nie określając tego wpływu i nie szacując jego roli, ale także nie przeprowadzając w ogóle w tym kierunku żadnej argumentacji w skardze kasacyjnej. Ogranicza się w tym kontekście jedynie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji oraz organu nadzorczego, nie uzasadniając przekonująco, iż czynność objęta zgodą wyrażoną w uchwale z dnia [...] czerwca 2011 r. przekracza zakres zasad gospodarowania nieruchomościami, określonych w uchwale z dnia [...] listopada 2008 r. W związku z powyższym, nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Na gruncie bowiem zaprezentowanych argumentów, rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2011 r., przedmiotem której jest wyrażenie zgody na nabycie przez Wójta nieruchomości w drodze darowizny w sytuacji, gdy zasady nabywania zostały określone wcześniej w uchwale z dnia [...] listopada 2008 r., będącej aktem prawa miejscowego, jest zgodne z prawem. W związku z tym zgodny z prawem jest także zaskarżony wyrok WSA. Uchwała z 2011 r. wydana została z przekroczeniem kompetencji uchwałodawczych, określonych na gruncie art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Argumenty wyrażone w skardze kasacyjnej (na jej s. 6), dotyczące nieostrości pojęcia "sprzeczność z prawem", nie wskazujące zresztą na aspekt nieostrości, jaki można byłoby z tym sformułowaniem związać, a odwołujące się jedynie do wymogu wykazania oczywistości i bezpośredniości sprzeczności z prawem, nie są zasadne, a Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 3-5) na taką sprzeczność wyraźnie wskazał na gruncie analizy treści art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.