I OSK 2404/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. i B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 974/11 w sprawie ze skargi M.B. i B.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego na rzecz M.B. i B.T. solidarnie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 974/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. i B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. M. B. złożyła wniosek o wpisanie jej w ewidencji gruntów i budynków, jako władającą działką nr [...], z obrębu [...], stanowiącą drogę położoną przy jej nieruchomości. Do wniosku dołączyła akt własności ziemi z którego wynika, że M. B. i B. S. są właścicielami po ½ części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...] oraz zaświadczenie o opłacaniu podatku rolnego przez M. B. za działkę nr [...] z obrębu [...] i działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w latach 1971-2001 i figurowaniu w aktualnej ewidencji podatników podatku rolnego za nieruchomości położone w Warszawie przy ul. S. (dz. nr [...] obręb [...]) i ulicy C. (dz. ewid. Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...]). Pismem z dnia [...] maja 2010 r. wniosek został rozszerzony o żądanie B. T. (w imieniu, której wystąpiła M. B.) aby także ją ujawnić w ewidencji gruntów jako współwładającą drogą oznaczoną jako działka nr [...]. Wniosek motywowano przekazaniem na jej rzecz aktem notarialnym własności i udziału we własności przyległych do przedmiotowej drogi nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegających na wpisaniu odwołujących się jako współwładających działką nr [...] z obrębu [...], położoną w Warszawie w Dzielnicy Białołęka stanowiącej drogę - ulicę S.. Powołał się na przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Organ pierwszej instancji ustalił, że na podstawie aktu własności ziemi Nr [...], z [...] października 1975 r., M. B. oraz B. S. nabyli w równych częściach prawo własności działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] i nr [...] odpowiadają obecnym działkom ewidencyjnym nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Zgodnie z aktualnymi danymi z ewidencji gruntów, M. B. jest właścicielką oraz współwłaścicielką działek nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], zaś B. T. jest właścicielką oraz współwłaścicielką działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Natomiast działka nr [...] pochodzi z nieruchomości "[...] " i jej właściciel jest nieustalony. W ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność wnioskodawczyń jak i osób ujawnionych jako władający tą nieruchomością. Na podstawie uchwały Rady [...] z dnia 16 września 2004 r. drodze tej nadano nazwę - S.. Jako władający nią ujawnione są osoby fizyczne: D.K., B.P., M. S., T. S. małż. A. i J.W. Władanie ujawniono w trakcie prac geodezyjnych prowadzonych w 1972 r. w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy i oświadczenia złożone do "Protokołu ustalenia granic oraz właścicieli lub osób władających nieruchomościami". W toku prac związanych z ustaleniem stanu posiadania, które miało miejsce w kwietniu i sierpniu 1972 r., Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Północ poprzez ogłoszenie wezwało właścicieli, posiadaczy i użytkowników nieruchomości do przybycia na grunt w celu wskazania swych nieruchomości. M. B. nie zgłosiła się do ustalenia stanu władania dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], brak jej podpisu na protokołach sporządzonych w kwietniu i sierpniu 1972 r. W konsekwencji jako władającego ujawniono inne osoby fizyczne, w tym B. S., który w ustalonym terminie stawił się na gruncie, co potwierdził wraz z innymi osobami obecnymi przy podpisywaniu protokołu. Przed przystąpieniem do sporządzenia operatu ewidencji gruntów, w dniach od 5 do 13 września 1975 r. ogłoszono wyniki pomiaru stanu władania gruntami położonymi w obrębie [...]. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół ogłaszania stanu władania gruntami położonymi w obrębie [...]. W "Protokole ogłoszenia wyników pomiaru stanu władania gruntami" zakończonym w dniu 17 września 1975 r., dla obrębu [...], nie wniesiono żadnych uwag i zastrzeżeń odnośnie stanu władania działką nr [...]. Zdaniem organu, wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów świadczących o tytule prawnym do działki nr [...]. Prezydent wskazał, że władanie osób fizycznych na działce nr [...] z obrębu [...] zostało ustalone na podstawie nieobowiązujących już przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, [poz. 98 ze zm.). Wówczas, w razie braku dokumentów stwierdzających tytuł prawny do gruntów, dopuszczono ustalenie władającego gruntami na podstawie oświadczeń złożonych przez osoby zainteresowane. Obecnie zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania w niej zmian reguluje art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl tych przepisów, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Ponadto w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego. Powołując się wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1260/99, organ stwierdził, że przepis art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania - wykazania - tytułu własności. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, o której mowa wyżej, iż do czasu uregulowania prawa własności - gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub komunalnej - będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów. Organ przytoczył także stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie, z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 18/07, według którego, skoro w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i Kartograficznego, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się jedynie władających gruntami państwowymi i samorządowymi, a Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia o rozszerzeniu zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, dotyczących osób władających innymi gruntami, to nie można przepisów § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr [...], poz. 454) traktować jako podstawy prawnej do wykazywania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami, niż grunty państwowe i samorządowe. W odwołaniu M. B. i B. T. zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z art. 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jakoby nie była możliwa aktualizacja ewidencji gruntów w przypadku, gdy nie są znani prawni właściciele gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia umożliwia wpisanie posiadacza samoistnego do ewidencji gruntów w przypadku, gdy nie są znani prawni właściciele gruntu, nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i grunt ma nieuregulowany stan prawny, a bezsporne, że strony są samoistnymi współposiadaczami nieruchomości – współwładającymi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny. Jej właściciel pozostaje nieznany, zaginęła bowiem "Osada tabelowa wsi [...]" w której nieruchomość ta była uregulowana. W trakcie zakładania ewidencji w 1972 r., na podstawie przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków nie ujawniono M. B., jako władającego działką nr [...] (odpowiadająca przedmiotowej działce). W związku z tym M. B. nie została wykazana jako współwładająca działką w założonej wówczas ewidencji, tj. rejestrze gruntów dla tego obrębu. Wojewódzki Inspektor ustalił, że M. B. nie zgłosiła się wówczas celem ustalenia stanu władania, nie została tez zgłoszona przez inne osoby podpisujące wówczas protokół ustalenia stanu władania. Protokół ten podpisał natomiast jej brat B. S., ujawniając jej współwładanie (współwłasność) do działek nr [...] i [...] (objętych następnie aktem własności ziemi), nie zgłaszając zastrzeżeń do władania działką [...]. B. S. został wówczas ujawniony jako współwładający sporną działką. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji, iż żądanie wpisania do ewidencji M. B. i B. T. nie może zostać uwzględnione z uwagi na brak podstaw. Wskazał, iż w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki i ich części. A zatem wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych można wykazywać osobę władającego. Wojewódzki Inspektor odnotował, że na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Rada Ministrów może rozszerzyć w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej. Zauważył, że rozporządzenie jest szczególnym aktem normatywnym wydawanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wobec tego przepisy rozporządzenia nie mogą rozszerzać zakresu wskazanego w powołującej go ustawie, a ponadto nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia jej zapisów. Dlatego przepis § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie może stanowić postawy prawnej w niniejszym postępowaniu. Według organu odwoławczego, nie ma zastosowania art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten odnosi się bowiem tylko do dawnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, dokonanych na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. Zmiany w ewidencji po stronie podmiotowej wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. i B. T. zarzuciły naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. (powinno być §) 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, jakoby nie była możliwa aktualizacja ewidencji gruntów w przypadku, gdy nie znani są prawni właściciele przedmiotowego gruntu, gdzie tym samym organ pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł co do żądania strony, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów umożliwia wpisanie posiadacza samoistnego do ewidencji gruntów w przypadku, gdy nie znani są prawni właściciele przedmiotowego gruntu, nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i grunt ma nieuregulowany stan prawny, a bezsporne, że strony są samoistnymi współposiadaczami nieruchomości – współwładającymi. Zarzuciły również naruszenie art. 6 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przepisów prawa obowiązujących dla potrzeb niniejszego rozstrzygnięcia, niewłaściwą subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawa, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowych konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony; ponadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego, które to wyjaśniałoby podstawy prawne decyzji. Skarżące podniosły, że strona wykazała samoistne posiadanie nieruchomości. M. B. i B. T. korzystają z nieruchomości jako współposiadacze samoistni. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy innych działkach i stanowi drogę dojazdową dla tych działek, których właścicielami są odwołujące się strony. Przedmiotowa działka nr [...] była przedmiotem opodatkowania uiszczanego przez M. B., co dowodzi posiadania samoistnego. Oczywiste, że posiadanie samoistne B. S. (brata wnioskodawczyni) działki o obecnym nr [...] niczym się nie różniło od posiadania działki przez M. B., a podpisując protokół uczynił to we wspólnym imieniu i interesie - swoim i M. B. - jako współwłaścicieli nieruchomości przyległej. Przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten określa tylko sytuację, w której w odniesieniu do gruntów nie będących gruntami państwowymi i samorządowymi, wykazuje się władającego gruntem, co do którego brak danych w ewidencji o właścicielu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Przypomniał stanowisko, według którego, ewidencja gruntów i budynków, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi wyłączenie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszaru, granic, stanu własności). Postępowanie ewidencyjne, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, nie może aktualnie służyć dokonaniu zmian w zasobie ewidencyjnym, o ile przesłanką takich zmian nie są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne, powodujące z mocy prawa obowiązek dokonania nowego wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zastrzegł, że przedmiotem jego oceny jest decyzja w przedmiocie niedopuszczalności ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów i budynków, jako władających działką nr [...], dlatego zarzuty dotyczące sposobu ujawniania innych osób w tej ewidencji, jako władających działką nr [...] nie mogą być rozważone i uwzględnione, skoro nie jest to przedmiotem zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoczął analizę od uwagi, że z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako zbiór informacji, ewidencja gruntów i budynków nie służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości, lecz jedynie jego rejestrowaniu, jako wynikającego z innych dokumentów. Organ ewidencyjny rejestruje zatem w ewidencji gruntów i budynków stosowne informacje, które wynikają z innych dokumentów. Organ ten nie dokonuje więc jakichkolwiek samodzielnych ustaleń stanu prawnego lub faktycznego lecz ocenia jedynie, czy przedłożony dowód lub dokument zawiera informacje podlegające wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków. Informacje ewidencyjne tworzone są bowiem w odrębnych postępowaniach właściwych dla wydania dokumentów lub dowodów stanowiących podstawę dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżące nie przedłożyły jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na władanie działką gruntu nr [...]. Sąd przyjął, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania okoliczności samoistnego posiadania gruntu. Posiadanie jest okolicznością cywilnoprawną możliwą do wykazywania w procedurze cywilnej, a nie w administracyjnej procedurze wpisu danych do ewidencji gruntów i budynków. Sąd wywodził dalej, że władających gruntem ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków przede wszystkim wobec gruntów stanowiących własność państwową lub samorządową, co wynika z art. art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wyjątkowo zaś władających ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), także do gruntów, których właściciel nie jest ustalony, do czasu uregulowania tytułu własności, co wynika z art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sąd stwierdził, że działka nr [...] nie ma ustalonego właściciela, ale w ewidencji gruntów i budynków zostały w przeszłości ujawnione określone osoby, jako jej władający. Prawidłowo zatem odmówiono ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów i budynków, jako władających tą działką gruntu. Do działki tej nie ma, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zastosowania powołany art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do skarżących nie można również zastosować art. 51 tej ustawy, skoro skarżące nie przedstawiły jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego władanie tą działką gruntu, gdy jednocześnie działka ta ma już ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków władających. Sąd zaaprobował stanowisko, według którego, podstawy wpisu skarżących do ewidencji gruntów i budynków nie stanowi także § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr [...], poz. 454). Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadkach braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Przepis ten, zawarty w rozporządzeniu, jako akcie wykonawczym wobec ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie może zmieniać ustawowej dyspozycji art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Powołane rozporządzenie wydane bowiem zostało na podstawie art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, według którego minister właściwy do spraw architektury i budownictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Z przepisu art. 26 ust. 2 wynika zatem upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, zapewniającego informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Tymczasem, zakres informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków został określony przez samego ustawodawcę w art. 20 ust. 1 – 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z jednoczesnym upoważnieniem Rady Ministrów, zawartym w art. 20 ust. 4 powołanej ustawy, do rozszerzenia tego zakresu w drodze stosownego rozporządzenia, przy uwzględnieniu zadań administracji publicznej. Tylko więc Rada Ministrów została przez ustawodawcę upoważniona do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, w tym informacji określonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dotyczących osób władających gruntami. Rada Ministrów nie wydała jednak rozporządzenia o rozszerzeniu zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, dotyczących osób władających innymi gruntami. Uwzględniając art. 92 Konstytucji RP, zdaniem Sądu, nie można § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków traktować, jako podstawy prawnej do wykazywania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami, niż grunty państwowe lub samorządowe. Nie można bowiem z art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyprowadzać uprawnienia do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków dla ministra, który wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, skoro ustawodawca upoważnił do dokonania takiego rozszerzenia tylko Radę Ministrów w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu, skoro ich kompetencje sprowadzają się jedynie do rejestrowania stosownych danych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawnie określonych w tym względzie dokumentów. Dlatego - wbrew zarzutom skargi - organy orzekające nie naruszyły art. 6 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób określony w skardze. Skargę kasacyjną złożyły M. B. i B. T. zastąpione przez pełnomocnika adwokata M.R. Zaskarżyły wyrok w całości. Zarzuciły: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, a to § 10 ust. 2 w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 92 Konstytucji z 1997 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i arbitralne przyjęcie przez Sąd jakoby § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie ma mocy prawnej jako sprzeczny z art. 92 Konstytucji z 1997 r., w sytuacji gdy powyższe rozporządzenie nadal obowiązuje, nie zostało uchylone przez Trybunał Konstytucyjny, korzysta z domniemania zgodności z pozostałymi aktami normatywnymi polskiego systemu prawnego, a jego treść odpowiada szczegółowemu upoważnieniu zawartemu w art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, a to art. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd, iż organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania okoliczności samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy o wykazaniu osób niebędących właścicielami w ewidencji gruntu orzeka starosta w drodze decyzji po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym; 3) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię, a to art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nie można wpisać do ewidencji gruntów skarżących skoro nie są oni właścicielami dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w Warszawie, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego, którymi w niniejszej sprawie są miedzy innymi skarżące; 4) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, jakoby nie była możliwa aktualizacja ewidencji gruntów gdy nie znani są prawni właściciele przedmiotowego gruntu, podczas gdy zgodnie z treścią tych przepisów możliwe jest wpisanie jako władającego posiadacza samoistnego do ewidencji gruntów jeżeli – co ma miejsce w niniejszej sprawie – nie są znani prawni właściciele przedmiotowego gruntu, nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej a grunt ma nieuregulowany stan prawny; 5) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1[...] § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie Sądu jakoby z udokumentowanego faktu płacenia podatku za grunt stanowiącego dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w Warszawie, nie wynika, iż skarżący są jej władającymi, w sytuacji gdy udokumentowane opłacanie podatku za grunt świadczy o jego władaniu przez skarżących na podstawie domniemania faktycznego, a także domniemania prawnego (art. 76 § 1 K.p.a.) opartego o dokument urzędowy w postaci zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy nr/ [...] z dnia [...] marca 2008 r., [...] (k. 4 akt administracyjnych); 6) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1[...] § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie kwestii podnoszonych przez stronę i stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż "Przedmiotem oceny Sądu [...] nie jest polemika z poglądami przywołanymi w skardze" (s. 10-11 uzas.), w sytuacji gdy Sąd I instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia i dokonać oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy; uchybienie to skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem. Na podstawie art. 185 i art. 188 P.p.s.a. i powyższych zarzutów wniosły o: 1) dopuszczenie dowodu w postaci odpisu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. ([...]) ustalającej łączne zobowiązanie podatkowe za rok 2004 na okoliczność tego, że skarżąca M. B. wskazana została jako "współwłaścicielka" dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w Warszawie, a tym samym dowodzi to władania przedmiotową nieruchomością; 2) dopuszczenie dowodu z odpisu decyzji nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. wraz z mapą na okoliczność władania przez skarżące działką nr [...] jako dojazdem do ich własności i władania tą nieruchomością jeszcze przed wydaniem aktu własności ziemi, który z naruszeniem prawa nie objął działki nr [...]; 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Podkreślił, że ani M. B., ani tym bardziej B. T. nie były nigdy ujawnione w rejestrach ewidencji gruntów jako władające (współwładające) przedmiotową działką nr [...] z obrębu [...] położoną w Warszawie Dzielnicy Białołęka a stanowiącej drogę – ulicę S.. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowanie art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W sprawie nie może mieć również zastosowanie art. 20 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż przedmiotowy teren nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu, nie można przy tym stosować rozszerzającej wykładni § 12 ust. 2 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w stosunku do w/w przepisów art. 20 ust. 2 i art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do czego w praktyce sprowadzałoby się samodzielne ustalenie i wpisanie w ewidencji osób władających nieruchomościami. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W myśl tego przepisu, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Należy zgodzić się z ugruntowanym poglądem, według którego art. 51 odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Jest to przepis przejściowy, stanowiący gwarancje dla władającego, że do czasu uregulowania prawa własności gruntu niestanowiącego własności państwowej lub samorządowej, będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów i budynków (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1260/99, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Od razu jednak zauważyć trzeba, że wbrew jednej z tez wyartykułowanych w uzasadnieniu powołanego wyroku, wykazywanie władającego w warunkach art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie jest obwarowane podjęciem przezeń czynności zmierzających do uregulowania (wykazania) tytułu własności. Uregulowanie tytułu własności stanowi jedynie przesłankę negatywną dalszego wykazywania osoby władającego. Uregulowanie stanu prawnego skutkuje wykazywaniem w ewidencji gruntów jedynie osoby właściciela. Przepis art. 51 stoi na przeszkodzie dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków co do osoby władającego. W okresie przejściowym utrwala się jedynie stan władania istniejący w chwili wejścia w życie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nie ma jednak przeszkód do wykazania osoby władającego. Muszą być jednak spełnione przesłanki wynikające z hipotezy art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wykazanie może nastąpić w ewidencji założonej na podstawie przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), do czasu uregulowania tytułu własności. Wreszcie, z brzmienia art. 51, oraz usytuowania tego przepisu w ustawie, wynika, że wykazaniu podlega osoba władająca w dniu wejścia w życie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. O ile osoba ta nie była dotychczas wykazana jako władający, a spełnione są wymienione przesłanki wykazania, osoba ta może podlegać wykazaniu jako władający, o ile władanie trwa, a nie doszło do uregulowania tytułu własności działki. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, podzielając zatem generalnie tezy przytoczonego wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1260/99, przyjmuje, że art. 51 nie zawiera, jako warunku wykazania osoby władającego, wpisania tej osoby do ewidencji, w charakterze władającego, do dnia wejścia w życie Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Odmienne rozumienie przepisu art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego mogłoby doprowadzić do tego, że osoba, która nabyła prawo do wpisania jej jako władającego w okresie przed wejściem w życie nowej regulacji, ale bez swojej winy nie uzyskała wpisu do ewidencji do dnia wejścia w życie Prawa geodezyjnego i kartograficznego, byłaby w sytuacji gorszej, niż osoby, które były w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej i taki wpis uzyskały. Prokonstytucyjna wykładnia art. 51 pozwala więc odczytać jego treść tak, aby nie naruszała ona zasady równości ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006/9/124). Nierówne traktowanie byłoby szczególnie widoczne, gdyby wyłącznie z powodu błędnej wykładni art. 51 uniemożliwiono wpisanie władania osobie, która była użytkownikiem działek sąsiadujących ze sporną drogą, następnie została uwłaszczona tymi działkami przylegającymi do drogi, podczas gdy ujawniono nie tylko władanie znajdujących się w takiej samej sytuacji użytkowników innych działek przylegających do drogi nr [...], ale nadto, ujawniono władanie współposiadacza, a później współwłaściciela działek należących do M. B., tj brata wnioskodawczyni. Działka nr [...] jest zaś, co nie jest kwestionowane, drogą umożliwiającą współwłaścicielom komunikację. Odmowy wpisania nie można w stosunku do M. B. wykluczyć, ale tylko z powodu niespełniania przesłanek z art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, o których była wyżej mowa, a co do których będzie można zająć stanowisko po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W odniesieniu do B. T., niezależnie od konieczności ustalenia, czy spełniała wymogi wpisu w wymaganych okresach, zauważyć można od razu, że legitymowanie się jedynie nabyciem współwłasności nieruchomości przylegającej do drogi nr [...] w 2009 r. nie stanowi wyczerpania przesłanek z art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr [...], poz. 454) nie może być sprzeczne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 tego rozporządzenia nie mogą być zatem wykładane jako samodzielna, niezależna od norm ustawowych, podstawa materialna, dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Wykazanie w ewidencji osób władających może mieć miejsce tylko w sytuacjach określonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tak należy rozumieć, przewidziane w § 10 ust. 2, wpisanie osób i jednostek organizacyjnych, które władają nieruchomościami, w przypadku braku danych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2, a więc danych dotyczących właścicieli nieruchomości. W świetle zaś § 12 ust. 2 rozporządzenia. bezprzedmiotowa jest w niniejszej sprawie argumentacja o nieprzedłożeniu przez wnioskodawców dokumentów świadczących o tytule prawnym do działki nr [...]. Dokumenty, na podstawie których uwidacznia się prawa osób do gruntów, wymienione są w § 12 ust. 1. Jednak wnioskodawczynie nie domagały się uwidocznienia w ewidencji ich praw do działki nr [...]. Wykazanie zaś władania następuje, w myśl § 12 ust. 2, w drodze decyzji, a więc na podstawie postępowania administracyjnego, w którym o zasadności wniosku rozstrzyga się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, uregulowanego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie przesłanek istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (w tym przypadku z punktu widzenia art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia była nie tyle efektem błędnego rozumienia uregulowanej w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP relacji między ustawą a rozporządzeniem wykonawczym, ile konsekwencją błędnej wykładni art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rezultacie nastąpiła odmowa zastosowania dyspozycji tego przepisu w odniesieniu do skarżącej M. B., wyłącznie z tego powodu, że nie była wpisana jako władający działką nr [...] i nie przedstawiła dokumentu wykazującego jej prawa do tej działki. Naruszenie przepisów postępowania było także jedynie skutkiem naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji, zachodziła wskazana w art. 188 P.p.s.a. podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.