II SA/Łd 503/11

Dnia 9 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 20 §1 pkt 2, art. 64a §1 pkt 1, art. 119 §2, art. 120, art. 121 §2, §4, art. 122, art. 125 §21 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2007r.) art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) nałożył na J. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] i określonego w tytule wykonawczym z dnia [...]., a polegającego na wykonaniu rozbiórki obiektu handlowego – kwiaciarni – usytuowanego na działce nr [...] przy ul. A 23 w R. W dniu 3 grudnia 2010r. J. H. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], uzasadniając, iż w kopercie, którą odebrała z poczty w dniu 3 listopada 2010r. znajdowało się przedmiotowe postanowienie i uzasadnienie (2 kartki), bez pouczenia i tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 58 §1 i art. 59 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił J. H. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] przypomniał, iż w dniu 13 grudnia 2010r. strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. Wobec ustalenia, iż do przedmiotowego pisma strona nie załączyła zażalenia organ wezwał do uzupełnienia tegoż braku. W dniu 5 stycznia 2011r. do urzędu wpłynęło zażalenie z załącznikami. Jednocześnie pismem z dnia 12 stycznia 2011r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o możliwości wniesienia zażalenia. Pomimo dwukrotnego awiza strona nie odebrała wezwania. Niemniej jednak, wobec prawidłowej awizacji, zgodnie z art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego doręczenie organ uznał za skuteczne. W konsekwencji, strona nie wywiązała się z wezwania, w następstwie czego organ stwierdził, iż nie dotrzymała 7 dniowego terminu na wniesienie podania o przywrócenie terminu. Dalej organ wywiódł, iż strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, gdyż powołuje się na fakt doręczenia postanowienia organu I instancji, które nie zawierało pouczenia o sposobie i terminie wniesienia zażalenia. W ocenie organu, jeżeli faktycznie doręczone jej zostało postanowienie bez pouczenia to powinna była wystąpić do Starostwa o dostarczenie kompletnego postanowienia. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż strona nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność złożenia zażalenia w przewidzianym terminie oraz nie dotrzymała 7 dniowego terminu na wniesienia podania o przywrócenie terminu, w następstwie zasadna jest odmowa przywrócenia uchybionego terminu. Stosownie bowiem do art. 58 w/w ustawy w razie uchybienia terminu organ obowiązany jest przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, gdy uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawcy i brak winy został uprawdopodobniony, strona złoży wniosek w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia i dopełni czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. H. wyjaśnia, iż postanowienie organu I instancji odebrała w urzędzie pocztowym nr 5 w R. w dniu 3 listopada 2010r., wówczas nie zwróciła uwagi, iż koperta, w której znajdowało się ów postanowienie jest zniszczona. Dalej wywodzi, iż zapoznała się z treścią dokumentu po powrocie do domu i sugerując się dwoma poprzednimi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2008r. i z dnia 10 czerwca 2010r., iż nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5 000 zł uznała, że postanowienie to jest ostateczne i nie może się od niego odwołać i z tego właśnie względu uchybiła terminowi. Strona wskazała nadto, iż nałożoną grzywnę zobowiązana została wpłacić w ciągu 30 dni od daty otrzymania postanowienia i w dniu 2 grudnia 2010r. udała się do Starostwa aby poinformować, iż nie jest w stanie przeprowadzić rozbiórki, a jednocześnie nie ma pieniędzy na zapłacenie grzywny, wówczas okazało się, że postanowienie, które zostało jej doręczone różni się od tego w aktach organu, gdyż nie zawiera pouczenia i tytułu wykonawczego. Dodatkowo urzędnik pouczył ją o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, który strona złożyła osobiście następnego dnia i wówczas okazano jej zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia organu I instancji, z którego wynika, iż organ przesłał przedmiotowe postanowienie, pouczenie i tytuł wykonawczy. Strona podkreśliła, iż ma świadomość, że powinna była sprawdzić przy odbiorze na poczcie zawartość koperty, jednak tego nie uczyniła. Nadto nie pamięta aby wówczas okazana jej zwrotka posiadała taki zapis jak obecnie jej okazana. Dodała, iż w trakcie wizyty w urzędzie pracownicy organu nalegali na złożenie deklaracji co do terminu przeprowadzenia prac rozbiórkowych, sugerując zakreślenie terminu do Bożego Narodzenia 2010 roku, a później od marca 2011 roku. Wyrazili również pretensję, iż strona przybyła do urzędu dopiero w dniu 2 grudnia 2010r., w odpowiedzi na co strona wyjaśniła, iż w październiku została ugryziona przez kleszcza skutkiem czego pojawił się rumień wymagający leczenia antybiotykiem i interwencji dermatologa i chirurga, po których to, z uwagi na umiejscowienie zmian chorobowych, strona nie mogła nosić ubrań okrywających całe ciało a pogoda w październiku i listopadzie wymagała takowych. Kwestionując prawidłowość doręczenia w trybie art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wezwania do wyjaśnienia kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o możliwości wniesienia zażalenia, skarżąca wyjaśniła, iż w połowie stycznia 2011 roku w skrzynce pocztowej znajdowało się 5-6 sztuk awizo, na których nie były podane pełne dane adresata, ponieważ był tylko inicjał imienia, natomiast zarówno strona, jej mąż i syn mają taką samą pierwszą literę imienia a ponieważ wówczas strona była przeziębiona a jednocześnie najwięcej przesyłek jest kierowanych do syna, to właśnie syn udał się na pocztę odbierając pocztę swoją i męża. Syn pozostawił korespondencję kierowana do skarżącej, gdyż miał wiedzę, że poprzednio odebrana została niekompletna przesyłka co zrodziło określone problemy. Przy czym urzędniczka nie oddała mu awiza, natomiast powtórne awizo nie przyszło na adres do korespondencji. Skarżąca oświadczyła, iż trzykrotnie była na poczcie, ale żadnej przesyłki jej nie wydano, nie pamięta kiedy dokładnie była tam pierwszy raz, być może przesyłkę zwrócono do nadawcy przed tym dniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 września 2011r. skarżąca J. H. poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej jako p.p.s.a.). Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa (w tym prawa materialnego, procedury administracyjnej oraz reguł kompetencji) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżone postanowienie w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które musiałoby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego aktu prawnego. W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie przywrócenia J. H. terminu do złożenia zażalenia na postanowienia Starosty [...] z dnia [...], w świetle zgromadzonego i wnikliwie rozpatrzonego przez organ materiału dowodowego, uzasadnia podzielenie stanowiska wywiedzionego przez Wojewodę [...]. Jak prawidłowo wskazywał organ odwoławczy, przywołując uregulowanie art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(dalej powoływanej jako k.p.a.), o przywróceniu terminu organ rozstrzyga na wniosek strony postępowania, złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przy czym we wniosku strona winna uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu i dopełnić czynności, której uchybiła. Okolicznością niekwestionowaną jest, iż skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wprawdzie czynności, której uchybiła dopełniła dopiero na wezwanie organu, niemniej jednak w zakreślonym przez organ terminie wywiązała się z wezwania i złożyła zażalenie. W następstwie i tę przesłankę należy uznać za spełnioną. Jednakże nie sposób zakwestionować twierdzenia organu, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia z zażaleniem w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienie organu I instancji skarżąca odebrała osobiście w dniu 3 listopada 2010r. Ponieważ jednak wniosek o przywrócenie terminu wpłynął do organu dopiero w dniu 3 grudnia 2010r., pismem z dnia 12 stycznia 2011r. skarżąca została wezwana do wyjaśnienia kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o możliwości wniesienia zażalenia. Stosownych wyjaśnień strona jednakże nie złożyła. Przedmiotowe wezwanie zostało jej doręczone w trybie przepisu art. 44 k.p.a, stosownie do którego w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§4). Dla potrzeb analizowanej sprawy istotne jest, iż przytoczony przepis w §4 wyznacza termin do skutecznego doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia. Wobec takiego uregulowania i stwierdzenia, iż przesyłka z wezwaniem była prawidłowo dwukrotnie awizowana, organ zasadnie uznał, iż wezwanie zostało stronie doręczone. W następstwie uzasadnione było stwierdzenie organu, iż skarżąca nie dotrzymała siedmiodniowego terminu do wniesienia podania o przywrócenie terminu. Na marginesie wyjaśnić należy, iż uznanie za skutecznie doręczone wezwania, które było prawidłowo dwukrotnie awizowane, powoduje, iż bez wpływu na skuteczność tego doręczenia pozostają wyjaśnienia skarżącej oparte na twierdzeniu, że żadne awizo do niej nie dotarło. Tym bardziej, iż strona nie podjęła żadnych działań reklamacyjnych. Strona podnosi, iż na pocztę udał się jej syn, ponieważ wszystkie awiza w skrzynce pocztowej opatrzone były jedynie inicjałami imienia a nadto do syna najczęściej kierowana jest korespondencja. Syn odebrał swoje i męża przesyłki, zaś skarżącej pozostawił, przy czym nie wrócił do domu z awizo. Jednocześnie strona podnosi, iż syn nie odebrał korespondencji dla niej, gdyż wiedział o niekompletnej przesyłce ostatnio odbieranej i wolał aby strona sama ją odebrała. Niemniej jednak skoro jak twierdzi strona wszystkie awiza oznaczone były tylko inicjałem imienia, a wszyscy członkowie rodziny mają tę samą pierwszą literę imienia, to założyć należy, iż skoro syn świadomie pozostawił przesyłkę dla skarżącej to otrzymał na poczcie informację, iż taka przesyłka dla strony jest do odebrania, co za tym informacja w tym zakresie przekazana skarżącej winna skutkować podjęciem przez nią aktywności celem odbioru przesyłki. Natomiast strona wyjaśnia, iż owszem była na poczcie lecz żadnej przesyłki nie było, nadto w urządzeniach rejestrowych poczty również nie było adnotacji o takiej przesyłce. Wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie są o tyle niespójne, że w pierwszej kolejności podnosi, iż syn nie odebrał jej przesyłki deklarując na poczcie, że mama sama ją odbierze, zatem taka przesyłka czekała na obiór. By zaraz po tym oświadczyć, iż wprawdzie była trzykrotnie na poczcie ale żadnej przesyłki nie było. Niemniej jednak abstrahując od powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż przesyłka z przedmiotowym wezwaniem została prawidłowo uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejną przesłanką, której strona nie wypełniła jest brak uprawdopodobnienia, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Argumentacja strony opiera się na wyjaśnieniach, iż wprawdzie w dniu 3 listopada 2010r. odebrała postanowienie i uzasadnienie (2 kartki), jednakże bez pouczenia i tytułu wykonawczego. W konsekwencji nie posiadała wiedzy o sposobie terminie zaskarżenia wydanego aktu, którą to uzyskała dopiero podczas wizyty w urzędzie, w dniu 2 grudnia 2010r., gdzie otrzymała do wglądu kompletne postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. I zapoznawszy się z pouczeniem wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Dodatkowo, już w skardze, strona wyjaśnia, iż po powrocie z poczty zapoznała się z treścią postanowienia i sugerując się poprzednimi wyrokami tutejszego Sądu, z których wynikało, iż grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł uznała, że postanowienie to jest ostateczne i nie może się od niego odwołać (złożyć zażalenia), dlatego też uchybiła terminowi. W ocenie Sądu nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, tym bardziej, iż jest ona dość niespójna i sprzeczna. We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca wyjaśnia bowiem, iż w kopercie, którą odebrała na poczcie nie było całego dokumentu postanowienia organu I instancji, ale jednocześnie w skardze pisze, iż po powrocie do domu zapoznała się z treścią postanowienia. Warto zwrócić uwagę, iż skoro jak twierdzi strona otrzymała postanowienie i uzasadnienie 2 kartki, to druga strona dokumentu kończy się w połowie zdania, na trzeciej stronie, de facto drugiej stronie stricte uzasadnienia, znajduje się ostatnia część uzasadnienia, obszerne pouczenie i podpis osoby upoważnionej. Jeżeli zatem w dniu 3 listopada 2010r. zapoznała się z treścią dokumentu to uzasadnione wątpliwości co do kompletności dokumentu winno wzbudzić urwane w połowie zdania uzasadnienie i brak podpisu osoby upoważnionej z ramienia Starosty [...]. I już wówczas strona winna zwrócić się do organu o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Tym bardziej, iż jak sama wskazuje nie jest to pierwsze postanowienie organu I instancji nakładające na nią grzywnę w celu przymuszenia. Tutejszy Sąd procesował dwukrotnie w sprawach ze skarg J. H. na postanowienia w tym przedmiocie. Trudno tym samym uznać, iż strona nie jest obeznana z procedurą administracyjną, skoro już dwukrotnie miała okazję wyczerpać tryb odwoławczy, kwestionując postanowienia organu I instancji nakładające na nią grzywnę w celu przymuszenia. W świetle powyższego należałoby oczekiwać od skarżącej natychmiastowej interwencji i działania, sprowadzającego się bądź do wystąpienia do organu o doręczenie pełnego tekstu dokumentu, jeżeli rzeczywiście doręczony został niekompletny, bądź do automatycznego złożenia zażalenia. Tym bardziej, iż wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008r. Sąd uchylił postanowienie organu I i II instancji, zaś wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010r. ponownie uchylił postanowienie organu I i II instancji, zatem strona miała podstawy by oczekiwać nowego rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż z taką sytuacją miała już do czynienia po wyroku Sądu z dnia 11 stycznia 2008r.. Wywody skarżącej co do jej stanu zdrowia na skutek ugryzienia przez kleszcza w październiku 2010 r. , który nie pozwalał na wychodzenie z domu są również mało przekonywujące, gdyż to skarżąca odebrała przesyłkę osobiście w dniu 3 listopada 2010 r. , a nadto mogła skorzystać z pomocy syna lub męża. Reasumując powyższe trudno nie zgodzić się z organem, iż strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Mając na uwadze wykształcone orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny podkreślić należy, iż brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku". W konsekwencji więc "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej". Mając na uwadze powyższe, przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego jest m.in. przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. (wyrok WSA z dnia 27 stycznia 2009r., II SA/Ol 857/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 481520). Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (wyrok NSA z dnia 7 września 2010r., I OSK 1459/09, niepubl., dostępny Lex nr 745032). Nawet niewielkie niedbalstwo wyklucza zatem możliwość uwzględnienia żądania. I owszem co do zasady brak pouczenia jest podstawą do przywrócenia terminu, niemniej jednak w niniejszej sprawie skarżąca już dwukrotnie przechodziła instancyjny tryb postępowania administracyjnego, już dwukrotnie otrzymała postanowienie organu I instancji, od których składa zażalenie, trudno zatem dać wiarę jej wyjaśnieniom, iż po zapoznaniu się z niekompletnym postanowieniem dała wiarę wyrokom WSA i przyjęła, iż postanowienie jest ostateczne, posiadała wiedzę, iż jest to postanowienie organu I instancji, zaś braki na drugiej stronie dokumentu winny wzbudzić w stronie uzasadnione wątpliwości i prowadzić do podjęcia odpowiednich kroków. Brak aktywności strony należy zakwalifikować jako niedbalstwo, którego dopuściła się w dbaniu o swoje interesy. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010r., II OSK 22/09, niepubl., dostępny Lex nr 597496). Uznając zatem, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.