II GSK 2334/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. S. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 12 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 297/11 w sprawie ze skargi V. S. Spółki z o.o. w W. na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 297/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę V. S. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie wyrejestrowania określonych automatów o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier (dalej: KRAG). Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Spółka V. S., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w O. polegającą na wyrejestrowaniu z KRAG automatów do gier określonych w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. i domagała się orzeczenia o bezskuteczności tej czynności. Spółka zarzucała: naruszenie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946, ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem MF z 2003 r.") w związku z art. 15b ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27; dalej zwana "ustawą z 1992 r."), w związku z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej zwana "ustawą z 2009 r.") poprzez przyjęcie, że o wygaśnięciu rejestracji może decydować fakt utraty zezwolenia, które zostało wskazane w pierwotnym wniosku GL-1, podczas gdy automat został przemieszczony na skutek złożenia dokumentu GL-2 i funkcjonuje w ramach innego obowiązującego zezwolenia. Spółka zarzucała także, że § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. wykracza poza delegację ustawową. Skarżąca zarzucała naruszenie wskazanego przepisu poprzez uznanie, że pomiędzy rejestracją konkretnego automatu, a zezwoleniem na prowadzenie działalności na danym obszarze występuje nierozerwalny związek, a także naruszenie art. 121 Ordynacji podatkowej poprzez kwestionowanie legalności funkcjonowania automatów przemieszczonych do innych ważnych zezwoleń. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przypomniał treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") i wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność organu, który poinformował spółkę o okolicznościach z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. W myśl powołanego przepisu poświadczenie rejestracji automatu traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia na prowadzenie gier na automatach. Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna w świetle treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w przepisie tym chodzi o akty i czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że poświadczenie rejestracji automatu jest czynnością materialno-techniczną, którą organ potwierdza spełnienie wymogów określonych przepisami prawa. Charakter czynności faktycznych przypisano informacji Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] lutego 2011 r., bowiem dotyczyła ona ustalenia określonego stanu faktycznego, w szczególności ustalenie przez organ, że w poświadczeniach rejestracji wskazane są zezwolenia na prowadzenie gier, które już wygasły oraz następujące potem wyrejestrowanie automatów, ma charakter czynności faktycznych. Te czynności faktyczne stanowią konsekwencję wygaśnięcia zezwoleń i nie rodzą żadnych obowiązków ani nie przyznają uprawnień, zatem czynności te pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. Z tych względów skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła V. S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości wniosła o jego uchylenie. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, pomimo objęcia skargą czynności wyrejestrowania automatów do gier, która to czynność warunkuje dopuszczalność eksploatacji tych automatów, a zatem dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co przejawia się formułowaniem stanowisk i wniosków dotyczących kwalifikacji poszczególnych czynności związanych z rejestracją i wyrejestrowaniem automatów do gier bez przywołania i analizy przepisów regulujących warunki użytkowania automatów do gier. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnosząca skargę kasacyjną uzasadniła postawione zarzuty podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skardze do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie wyrażone w niej poglądy są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny, przed przystąpieniem do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia pragnie zauważyć, iż wypowiadał się już w podobnej sprawie w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt. II GSK 1677/11 i podziela argumentacją w nim zawartą. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi. Mając na uwadze stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że organ podejmuje działanie, które w istocie rzeczy ma doprowadzić do pozbawienia uprawnionego jego dotychczasowego uprawnienia do używania konkretnego automatu, jednak unika nadania temu działaniu zdecydowanej formy prawnej. Sąd zaś wyjaśnia, że chodzi jedynie o działania faktyczne, na które nie służy skarga do sądu. W tym kontekście niejasne (bez określonej formy prawnej) działania organu, w wyniku których strona traci uprawnienia, są niemożliwe do zaakceptowania, a odrzucenie skargi bez dogłębnego wyjaśnienia, jakie fakty prawne miały w rzeczywistości miejsce w badanej sprawie, nie było trafne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla właściwej oceny dopuszczalności skargi należy zanalizować znaczenie prawne zarówno rejestracji automatu, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" oraz zbadać instytucję cofnięcia, wygaśnięcia rejestracji automatu i utratę ważności "poświadczenia rejestracji". Dopiero na podstawie ustaleń dotyczących charakteru prawnego wskazanych działań można stwierdzić, jaki był charakter prawny czynności podjętych przez organ, ocenić czy organ działał prawidłowo, ustalić do jakiego etapu postępowania administracyjnego sprawa została doprowadzona i ocenić czy na tym etapie postępowania służy skarga do sądu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (nowej), zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2010 r.) zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia, a zgodnie z art. 129 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych (o ile ustawa nie stanowi inaczej), czyli według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. oraz wydanego m.in. na podstawie art. 16 tej ustawy, powoływanego wyżej, rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z art. 15b ust. 4 i ust. 4a ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r., automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol Państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów. Z treści art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. wynika, że ani wniosek o udzielenie zezwolenia, ani zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera danych dotyczących konkretnych automatów, które będą eksploatowane w ośrodku prowadzenia gier. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się okres 6 lat. Jak wynika z powyższego, eksploatować automaty mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego. Naczelnik urzędu celnego dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. Minister Finansów określił w rozporządzeniu z 2003 r. 1/ szczegółowe warunki dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów oraz 2/ warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania automatów. Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia z 2003 r. punktem wyjścia na drodze dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Z przepisów prawa wynika bowiem, że podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Omawiany dokument potwierdza dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) oraz stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Problem prawny występujący w sprawie niniejszej wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., który stanowi, że "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b. ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. Nie jest oczywiste, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy niniejszej (i wielu podobnych spraw trafiających do sądów administracyjnych) stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, kiedy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. Mając na uwadze wskazane okoliczności, a w szczególności fakt, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powoduje utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu, uznać należy, że także stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarówno udzielenie "poświadczenia rejestracji", jak i "stwierdzenie wygaśnięcia poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej miał na uwadze, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137). W sprawie niniejszej Naczelnik Urzędu Celnego w sposób jednostronny rozstrzyga o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot. Czyni to poprzez wydanie "poświadczenia rejestracji", którym to aktem stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu określonego we wniosku. W świetle wywodów wyżej przedstawionych uznać należy, że Naczelnik Urzędu Celnego wydaje decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Omawiana decyzja, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. przyznaje uprawnienie do eksploatacji automatu na 6 lat. Po upływie tego okresu uprawnienie o charakterze czasowym wygasa z mocy prawa. Jak wynika z art. 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" może stracić ważność także przed upływem okresu na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. muszą być stwierdzone przez organ, a jak wynika ze sprawy niniejszej, mogą być one sporne. Uznać zatem należy, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. Normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r., uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Mając na uwadze powyższą analizę stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Nie jest więc wystarczające przesłanie stronie informacji, że "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność. W tym stanie rzeczy uznać należy za całkowicie nietrafną ocenę Sądu pierwszej instancji, że działania organu, które miały miejsce w sprawie niniejszej były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej. Biorąc pod uwagę wiążącą ocenę dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji", jako odbierające stronie posiadane uprawnienie, powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, Sąd pierwszej instancji oceni ponownie działania Naczelnika Urzędu Celnego w O. Po dokonaniu tej oceny Sąd ustali, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbada dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie, a także wskaże właściwy tok postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.