IV SA/Wa 987/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2011 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku C.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej (oznaczonej jako działka nr [...]) o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o łącznej pow. [...] ha położonego w S. , stanowiącego byłą współwłasność ustawową małżonków G. i K. B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że nieruchomość rolna G. i K. B. wchodząca w skład gospodarstwa rolnego przejęta została na wniosek K. B., na podstawie art 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) zwanej dalej ustawą, ponieważ K.B. nie spełniał warunków do uzyskania renty z uwagi na zbyt małą powierzchnię gruntów (art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy), a na pozostałej części tego gospodarstwa (o powierzchni ok. 1,05 ha) można było prowadzić towarową produkcję rolną. Minister podkreślił, ze przejęcie części gospodarstwa na własność Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne nastąpiło co prawda na podstawie niedoprecyzowanego podania K.B. o treści "wniosek nr działki [...] o pow. [...] ha", ale z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismo to stanowiło w istocie wniosek o przejęcie wskazanej w nim działki, albowiem K.B. nie zakwestionował w żaden sposób przejęcia tej nieruchomości, nie zaskarżył decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. orzekającej o przejęciu mienia. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest bezpośredniego dowodu na wyrażenie przez G.B. zgody na przejęcie części nieruchomości rolnej, jednakże ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne nie wymagała wyrażenia zgody małżonka w formie pisemnej. Nie bez znaczenia - zdaniem organu - jest także to, że G.B. miała świadomość zmniejszenia ogólnej powierzchni gospodarstwa na skutek przejęcia na rzecz Państwa jego części oraz fakt, że nie zakwestionowała tego stanu rzeczy. Minister podkreślił, ze K. i G. B. nigdy nie zaskarżyli decyzji o przejęciu mienia, a działania zmierzające do podważenia zasadności tego przejęcia podjął dopiero jeden ze spadkobierców byłych właścicieli. W tym stanie faktycznym organ uznał, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa w zamian za rentę. C.B. zaskarżył ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 7,8,12,77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że gospodarstwo kwalifikowało się do przejęcia, - art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. 21, poz. 125). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim, że przejęte gospodarstwo rolne nie spełniało określonych przepisami prawa wymagań kwalifikujących je do przejęcia. Zdaniem skarżącego uchybienie polegające na niewyjaśnieniu, niedoprecyzowanego żądania pisma (w trybie art. 59 § 2 wówczas obowiązującego k.p.a.) uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie C.B. sporne podanie mogło stanowić np. wniosek o zastosowanie ulgi w podatku gruntowym. Ponadto wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego powinien być złożony przez oboje małżonków - współwłaścicieli przejmowanego gospodarstwa. W ocenie skarżącego G.B. nie tylko nie złożyła takiego wniosku, ale także nie wyraziła zgody na przejecie części jej gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w trybie określonym w art. 156 i nast. k.p.a. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawnych. Organ nadzoru oceniał zatem, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa prawidłowo ustalił czy zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do wydania takiej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru wywiązał się z tego obowiązku należycie. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, że jest to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie, iż doszło do "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Generalnie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. Innymi słowy - przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprawy nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Podkreślić należy, że do uznania naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie, że 1) w -prawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, 2) treść w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Zdaniem Sądu warunki te w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione. Zauważyć należy, że skarga w swej podstawie (zarzutach) w ogóle nie powołuje zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. i pomija okoliczność, iż sprawa dotyczyła decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. W zasadzie wszystkie zarzuty koncentrują się na błędnym ustaleniu, że skarżący wspólnie z żoną (za jej zgodą) wnioskował o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Tak sformułowane zarzuty pozostają w bezpośrednim związku z decyzją wydaną w trybie zwykłym tj. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. i nie mogą skutecznie zakwestionować decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Jednakże mając na uwadze zasadę niezwiązania Sądu granicami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzygnął w granicach indywidualnej, konkretnej sprawy administracyjnej, nie zaś w granicach zaskarżenia . Podstawą prawną decyzji Miasta i Gminy w S. był art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z tym przepisem istniała możliwość przejęcia nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty, a na pozostałej po przejęciu części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne nie mogło nastąpić z urzędu, lecz tylko na wniosek właściciela. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się po pierwsze do tego, czy podanie K.B. o treści "wniosek nr działki [...] o pow. [...] ha" było wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia wskazanej w piśmie nieruchomości. Skarżący zarzucił bowiem, ze: 1) wniosek ten nie zawiera żądania, 2) treść wniosku nie została napisana przez Kazimierza Błacha, 3) wniosek mógł dotyczyć innego postępowania, np. w sprawie ulgi podatkowej, 4) wniosek o przejęcie części gospodarstwa powinien być złożony przez obojga małżonków, a nie tylko przez K.B. W sprawie bezsporne jest, że sporny wniosek nie zawiera wprost wyrażonego żądania. Sporne są natomiast konsekwencje tego stanu rzeczy . Nie budzi wątpliwości Sądu, że, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 59 § 2 k.p.a., Naczelnik Miasta i Gminy w S. powinien wezwać K.B. do usunięcia braku wniosku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięci tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Rozstrzygnięcia więc wymaga, czy takie zaniechanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji o przejęciu części gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne. Organ wydając zaskarżoną decyzję uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie doszło do naruszenia prawa, które można by zakwalifikować jako rażące. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż decyzja z [...] listopada 1975 r. została wydana wbrew woli małżonków B. i bez stosownego wniosku w tym zakresie. Wskazuje na to brak wykorzystania środków procesowych w stosunku do decyzji z której treścią strona się nie zgadzała. Co więcej, małżonkowie B. nigdy, aż do śmierci, w żaden sposób nie podważali stwierdzeń i ustaleń zawartych w decyzji o przejęciu części gospodarstwa. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd - na który w swojej skardze powoduje się skarżący - że brak wniosku, czy dowodu bezpośrednio wyrażonej woli przesądza o rażącej wadliwości decyzji, która podejmowana jest na wniosek. Tezę powyższą należy odnieść tylko do sytuacji, gdy okoliczności sprawy wykluczają ustalenie czy decyzja była zgodna z wolą strony lub inne zachowane dowody wskazują, że strona kwestionowała rozstrzygnięcie podjęte bez jej wniosku i możemy jednoznacznie przesądzić, iż brak było takiego wniosku. Jedynie w tym przypadku można mówić, że dotknięta wadliwością decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić, nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. W pozostałych przypadkach gdy brak jest dowodów, że decyzja była wydana wbrew woli i nie można jednoznacznie przesądzić, iż prowadzono postępowanie bez wniosku strony stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia procedury byłoby niedopuszczalne, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego. Podkreślić należy, że rażąca wadliwość decyzji nie może być domniemywana. W sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić tego faktu, to nie możemy też mówić iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu lub jego wadliwość nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym, skoro ustalenie jego treści jest możliwe na podstawie innych dokumentów i okoliczności sprawy. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1415/09). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do tego, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego musiał być złożony przez obojga małżonków. Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że jedną z przesłanek przejęcia gospodarstwa było złożenie wniosku o przejęcie przez "rolnika", a więc przez właściciela gospodarstwa (art. 1 ustawy). Z kolei art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że możliwe było złożenie wniosku tylko przez jednego z małżonków. Przepis ten przewidywał bowiem sytuację, w której jeden z małżonków będący jedynym z właścicieli gospodarstwa wyrażał tylko zgodę na przejęcie, bez konieczności składania wniosku (art. 28 ust.1) . Nie może także odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu zarzut naruszenia przepisu art. 28 tej ustawy przez przyjęcie, że G.B. wyraziła zgodę na przejęcie mienia. Po pierwsze - dla wyrażenia zgody przez współmałżonka (współwłaściciela gospodarstwa) nie jest potrzebna żadna szczególna forma, po drugie zaś – G.B. wiedziała o przejęciu gospodarstwa (otrzymała decyzję w tej sprawie) i nigdy jej nie zakwestionowała. Brak kwestionowania decyzji o przejęciu nieruchomości, w sytuacji posiadania wiedzy o jej przejęciu, świadczy o zgodzie małżonka na przejęcie. Gdyby G.B. uważała, że jej mąż niesłusznie złożył wniosek o przejęcie działki nr [...], nie było żadnych przeszkód na wyrażenie sprzeciwu w każdym czasie po doręczeniu decyzji o przejęciu. Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że omawiany wniosek nie mógł dotyczyć przyznania ulgi w podatku gruntowym na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1979 r. Ulga z tytułu użytkowania gruntów klasy V i VI przewidziana była w § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie zwolnień i ulg w podatku gruntowym (N.O. Nr 54, poz. 357 ze zm.) przyznawana była z urzędu, bez potrzeby składania wniosku w tym zakresie. Z tych samych względów wniosek ten nie mógł dotyczyć przymusowego wykupu części nieruchomości. Z powyższego wynika, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1975 r. Nie można zarzucić ówczesnemu organowi, iż orzekł wbrew temu co wynikało z materiału dowodowego sprawy. Ponadto oceniając legalność zaskarżonej decyzji zawsze należy pamiętać o zasadzie trwałości decyzji wynikającej z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady. Zatem w przypadku, gdy brak dowodów aby decyzja wydana była wbrew woli ówczesnych stron postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa ze względu na zasadę trwałości aktów administracyjnych byłoby niedopuszczalne. W ocenie Sądu rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić, w sytuacji gdyby Minister uwzględnił argumentację skarżącego, nie popartą żadnym dowodem, podważającym dotychczasowe ustalenia organu. Konkludując podkreślić należy, iż gołosłownym argumentom skarżącego, czy przypuszczeniom, które miałyby zaważyć na stabilności decyzji posiadającej walor ostateczności, nie można było przypisać większej mocy prawnej niż decyzji stanowiącej akt stosowania prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.