IV SA/Wa 693/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2011 r. sprawy ze skargi Miasta I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej GDDKiA) działając na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 106 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta I., w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia w rejonie ulic: [...],[...],[...]oraz zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: [...],[...]i [...] oraz [...] i rzeki [...]. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, iż w jego ocenie przedstawiony w projekcie mpzp sposób obsługi komunikacyjnej w zakresie drogi krajowej jest niezgodny z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z Zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia 24 grudnia 2009 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga nr [...] na omawianym odcinku posiada klasę techniczną - GP (główna ruchu przyspieszonego). Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednoznacznie określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, t.j. na drogach klasy GP, odległości pomiędzy skrzyżowaniami w terenie zabudowy powinny być nie mniejsze niż 1000 m. Wyjątkowo dopuszczono zmniejszenie pojedyńczych odstępów, jednak nie mniejsze niż 600 m. Definicję skrzyżowania określono natomiast w § 3 pkt 9 rozporządzenia. Jest to przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Tymczasem, zaproponowane w przesłanym do uzgodnienia planie odległości pomiędzy skrzyżowaniami wynoszą ok. 60 m (02KD, 06KD), 110 m (02KD, 05KD), 150 m (06KD, 08KD), 190 m (07KD, 08KD), 430 m (05KD, 022 KD) i 280 m (03KD, 07KD). Zamieszczony w części graficznej schemat układu komunikacyjnego, także nie spełnia warunków odległości określonych w ww. rozporządzeniu. W ocenie organu uzgadaniającgo z uwagi na powyższe przepisy, zapisy § 8 ww. projektu planu, w częściach dotyczących obszarów 02KD, 03KD, 05KD, 06KD, 07KD, 08KD i 017KD - każdorazowo ust. 10 pkt a, należy doprecyzować w zakresie docelowego powiązania z drogą krajową [...] (na odcinku objętym opracowywanym mpzp, ul. [...] przebiega również DK25 [...]). Zaproponowane zapisy muszą jednoznacznie określać powiązanie z poszczególnymi drogami, w tym z drogą krajową. W przypadku, gdy takie powiązanie nie jest możliwe, musi to być ujęte w zapisach planu. Zdaniem GDDKiA niejednoznacznie został opisany sposób powiązania z DK15 obszrów bezpośrednio przylegających do pasa drogowego drogi krajowej. W § 8 projektu planu (akapity dot. terenów o symbolach: 3MN, 10MN, 11 MN, 17MN, 19MN, 22MN, 6MW/U, 23MW/U, 24MW/U, 25MW/U, 26MW/U, 27MW/U, 33MW, 36MW, 37MW, 38MW, 40U, 41 U 46U, 56ZP, 57ZP, 58ZP, 59ZP, 60ZP, 61ZP, 62ZP, 63ZP, 69E) - każdorazowo ust. 10 pkt a, wprowadzono zapis, że obsługa komunikacyjna z drogi publicznej/lokalnej na warunkach zarządcy drogi, bez sprecyzowania której drogi powyższy zapis dotyczy. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych, zjazdy na drogach GP można stosować tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy brak innej możliwości dojazdu. Dlatego zdaniem organu uzgadniającego zapisy dot. zjazdów należy skorygować, poprzez dookreślenie, z której drogi dany obszar ma być obsługiwany (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej czy gminnej). Tym samym zjazdy z ul. [...] należy dopuścić wyłącznie dla terenów dla których nie ma możliwości dojazdu poprzez układ dróg innych niż droga krajowa. GDDKiA zwrócił także uwagę, iż § 7 ust 10 pkt a projektu planu, dopuszczający wprowadzenie dodatkowej drogi gminnej w pasie drogowym drogi krajowej, jest sprzeczny z art. 39 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zapis ten powinien uwzględniać cytowany przepis ustawy o drogach publicznych. Realizacja tego typu zadań nie leży w kompetencjach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zarządcy [...]) określonych w ustawie o drogach publicznych. Na zarządcy drogi spoczywa m.in. obowiązek ochrony pasa drogowego. W ocenie organu również postanowienia w zakresie lokalizacji w ciągach komunikacyjnych urządzeń infrastruktury podziemnej oraz wykonywania prac w pasie drogowym dróg administrowanych przez GDDKiA, zawarte w §7 ust. 5 projektu mpzp, pozostają w sprzeczności z art. 39 ust. 1 p-kt 1 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie art. 39 ust. 1 a ww. ustawy oraz § 140 ust. 8 rozporządzenia o warunkach technicznych, postanowienia te należy skorygować o zakaz umieszczania jakichkolwiek urządzeń, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pod jezdnią drogi krajowej. Lokalizacja tych urządzeń w pasie drogowym możliwa jest wyłącznie, gdy nie będą one zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego, a prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym może odbywać się po uzyskaniu zgody i na warunkach zarządcy drogi krajowej. Z uwagi na powyższe zdaniem organu, zapisy projektu planu również należy doprecyzować w zakresie podmiotów odpowiedzialnych za pokrycie kosztów przebudowy instalacji w pasie drogowym. Zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w przypadku gdy przebudowa lub remont drogi wymaga przełożenia tego typu urządzeń lub obiektu, koszty tego przełożenia ponosi jego właściciel. Prezydent Miasta I.pismem dnia [...] lutego br. wniósł o ponowne uzgodnienie przedmiotowego projektu mpzp. Wniosek argumentował m. in. wyrokiem WSA. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 106 § 5 k.p.a. stosownie do treści art. 24 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę ponownie zarządca drogi krajowej, podtrzymał wszystkie uwagi zgłaszane podczas postępowania w ramach I instancji. Jedynie w odniesieniu do umieszczenia zapisu dot. podmiotów odpowiedzialnych za pokrycie kosztów przebudowy instalacji, GDDKiA przyjął wyjaśnienia zawarte we wniosku o ponowne uzgodnienie projektu mpzp i nie wniósł zastrzeżeń do przedstawionych treści mpzp. Pismem z dnia [...]marca 2011 r. Prezydent Miasta I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego postanowienie z dnia 28 stycznia 2011 r., nie uwzględnia orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1798/10. W uzasadnieniu do tego wyroku Sąd wskazał, że organ uzgadniający nie mógł kwestionować miejsca lokalizacji na rysunku planu już istniejących skrzyżowań ulic, zarzucając brak ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie i z tej przyczyny odmawiać uzgodnienia. Skarżący wyjaśnił, iż w przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu miejscowego nie wyznaczono żadnych nowoprojektowanych skrzyżowań z drogą krajową. Uwzględniono wyłącznie istniejące skrzyżowania ulic. W związku z tym kwestionowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad tych rozwiązań, w kontekście wydanego przez WSA w Warszawie wyroku, jest całkowicie nieuprawnione. Skarżący wskazał także, iż w przesłanym do uzgodnienia projekcie planu ograniczono do minimum liczbę skrzyżowań. Wyznaczono dwa duże skrzyżowania: ul. [...] z ul. [...] i nowoprojektowaną [...] oraz ul. [...] z ul. [...] i ul. [...]. Przy czym drugie z wymienionych skrzyżowań tworzą trzy ulice: [...],[...],[...] oraz teren [...], na którym w przyszłości możliwa będzie realizacja węzła komunikacyjnego. Ulica [...] stanowi główny dojazd dla samochodów ciężarowych do zakładów chemicznych. Nie jest możliwe przejęcie ruchu samochodowego w całości przez ul. [...] z uwagi na występującą tutaj zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co mogłoby się spotkać z protestami mieszkańców. W związku z powyższym zachowanie drogi [...] jest rozwiązaniem w pełni zasadnym. Istnieje możliwość połączenia tej ulicy z ul. [...] na zasadzie tzw. "prawoskrętów". "Prawosrękręty" nie są ustaleniami planu miejscowego, a jedynie wskazaniem w niniejszym piśmie co do możliwości organizacji ruchu, będącej w gestii zarządcy drogi. Istniejące ulice: [...] , [...],[...] zgodnie z projektem planu mogą być połączone z ul. [...] na zasadzie "prawoskrętów" lub z dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...]. Ponadto [...] obsługuje obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oznaczonej w projekcie planu symbolami [...],[...],[...][...],[...] i [...]. W projekcie planu wyznaczono możliwość alternatywnego skomunikowania lego obszaru poprzez projektowaną drogę [...] z ul. [...]. Jednakże jest to rozwiązanie niewystarczające. Zasadą jest projektowanie co najmniej dwóch dojazdów do takich obszarów. Podyktowane jest to m.in. względami bezpieczeństwa (np. dojazd straży pożarnej, utrudniony dojazd podczas remontu drogi stanowiącej jedyne skomunikowanie). Dlatego też, celowym jest pozostawienie połączenia ul. [...]z ul. [...]. Odnosząc się do kwestii powiązania obszarów bezpośrednio przylegających do drogi krajowej (ul. [...]) należy skarżący wyjaśnił, że zapisy w projekcie planu miejscowego w zakresie skomunikowania poszczególnych terenów z drogami, w tym ul. [...] oraz zapis § 8 dla jednostki [...] (ul. [...]) w pkt 1, lit a): "zakaz lokalizacji nowych zjazdów i skrzyżowań oraz zmiany charakteru istniejących zjazdów indywidualnych na zjazdy publiczne" są zgodne z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej skarżący podniósł, iż zapis w § 7 pkt 10 lit. a dotyczący możliwości realizacji dodatkowych jezdni w pasie drogowym, wzdłuż linii rozgraniczających, obsługujących przyległe tereny, nie jest ustaleniem obowiązującym projektu planu miejscowego, a jedynie dopuszczeniem realizacji takiej jezdni. Został on wprowadzony ze względu na umożliwienie zwiększenia odległości pomiędzy skrzyżowaniami oraz zjazdami w pasie ul. [...] i jest w pełni zasadny. Należy tutaj podkreślić, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w planach miejscowych ustala się sposób zagospodarowania terenów poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Zapis o dopuszczeniu realizacji dodatkowej jezdni jest więc zgodny z przepisami prawa. Skarżący wyjaśnił, iż po wybudowaniu obwodnicy ulica [...] stanie się drogą niższej kategorii technicznej. Takie stanowisko potwierdza również zarządca drogi w swoich wcześniejszych pismach. Ponadto skarżący wskazał, iż obszar objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w znacznej części w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Wiąże się to m.in. z koniecznością zachowania historycznego układu urbanistycznego, w tym drogowego dla tej części Miasta. Zdaniem skarżącego pozytywne uzgodnienie projektu planu miejscowego stworzy możliwość lepszego funkcjonowania układu komunikacyjnego i odciążenie drogi krajowej od przejazdów lokalnych. Po zachodniej stronie drogi krajowej nastąpi to poprzez sprowadzenie ruchu lokalnego od ul. [...] z połączeniami do ulic: [...]-[...]i [...]-[...]. Po wschodniej stronie sprowadzenie ruchu lokalnego z ul. [...]do ul. [...] i do projektowanej drogi, będącej przedłużeniem ul. [...], po jej wybudowaniu. Uwzględnienie uwag Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wymagałoby przebudowy istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria orzekający w sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymujące w mocy wcześniej wydane przez ten organ postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia w rejonie ulic: [...],[...], [...] oraz zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: [...],[...] i [...]oraz [...] i rzeki [...]. Decydujące znaczenie ma fakt, iż w sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010r. syn. akt IV SA/Wa 1798/10 uchylił postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowego projektu planu. Poza naruszeniem przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest także innymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W ocenie orzekającego wówczas Sądu organ uzgadniający nie wskazał w sposób dostateczny, które konkretnie przepisy przyjęte w miejscowym planie pozostają, w jego ocenie, w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie odniósł swych zastrzeżeń do konkretnych norm projektu planu. Ponadto w uzasadnieniu obu postanowień organ odwoływał się do części graficznej miejscowego planu, kwestionując już istniejące rozwiązania komunikacyjne. Sąd podkreślił, iż część graficzna stanowi załącznik planu, jednakże główne założenia planu są przedstawione w jego części tekstowej, a część graficzne jedynie je ilustruje. Służy lepszemu zobrazowaniu przyjmowanych założeń. Wobec tego, skoro wyspecjalizowany organ uznaje, iż planowany projektowany układ rozwiązań komunikacyjnych jest niezgodny z obowiązującym prawem musi wskazać, które konkretnie normy projektu planu miejscowego naruszają prawo. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalna taka sytuacja, w której organ uzgadniający zapoznaje się z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie ogólnie wskazuje, iż jest on niezgodny z obowiązującym prawem, nie odnosząc swych zarzutów do konkretnych przepisów zawartych w części tekstowej tego projektu planu. Organ winien był zatem wskazać, które konkretnie paragrafy projektu planu miejscowego nie mogą zostać przez niego pozytywnie uzgodnione i z jakich przyczyn. Takich wywodów zabrakło w zaskarżonym postanowieniu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył także, iż GDDKiA uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddaje ocenie rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie, których realizację plan zakłada, a nie rozwiązania komunikacyjne już istniejące. Organ uzgadniający nie mógł zatem kwestionować miejsca lokalizacji na rysunku projektu planu już istniejących skrzyżowań ulic, zarzucając brak ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i z tej przyczyny odmawiać uzgodnienia. Zdaniem Sądu także kwestia tzw. "prawoskrętów" nie stanowiła ustaleń projektu planu, a stanowiła jedynie wskazanie możliwego sposobu organizacji ruchu na tym obszarze. Mając na uwadze zawartą w powołanym wyroku, ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu oraz wydane ponownie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia uzgodnieniowe, orzekający ponownie Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie naruszył prawa odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. w rejonie ulic: [...],[...],[...] oraz zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: [...], [...] i [...]oraz [...]i rzeki [...]. Przede wszystkim orzekając ponownie organ uzgadniający wskazał w sposób dostateczny, które konkretnie przepisy przyjęte w miejscowym planie pozostają, w jego ocenie, w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, odnosząc swoje zastrzeżenia do konkretnych norm projektu planu. Zarzuty organu uzgadniającego, które Sąd w pełni podziela dotyczące poszczególnych zapisów projektu planu oraz ich uzasadnienie zostały szczegółowo przedstawione w zaskarżonych postanowieniach, a zatem bezcelowe wydaje się ich powtarzanie. Sąd podzielił również stanowisko organu uzgadniającego dotyczące kwestii układu i odległości skrzyżowań w przedłożonym projekcie planu. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zaproponowany układ skrzyżowań obejmujący ul. [...] nie obejmuje wyłącznie istniejącej sieci skrzyżowań, ale zakłada również ich przebudowę i rozbudowę. Zgodzić należy się, więc z organem uzgodnieniowym, iż docelowy układ komunikacyjny powinien zostać zaproponowany właśnie w momencie opracowywania mpzp, a do jednostki samorządu terytorialnego, należy wskazanie właściwego układu - takiego, który docelowo pozwoli rozwiązać problemy komunikacyjne i jednocześnie spełniał będzie obowiązujące przepisy. Zasadne jest również stanowisko organu, iż argument o planowanej obwodnicy miasta i zmianie kategorii drogi, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organu, albowiem jest to inwestycja przyszła i niepewna, a jak zauważył organ zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinki dróg, zostaną pozbawione aktualnej kategorii i zaliczone do kategorii dróg gminnych, dopiero z chwilą oddania planowanej obwodnicy do eksploatacji. Do momentu przekazania ww. drogi, odcinki w "starym" przebiegu pozostają w zarządzie GDDKiA. To na ich zarządcy spoczywa obowiązek egzekwowania obowiązujących wymagań w odniesieniu do tych odcinków i nadanej im klasy technicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.