II SA/Rz 86/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. K. i S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących K. K. i S. K. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. K. i S. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] zobowiązujące K. i S. K. – jako właścicieli nieruchomości, do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r., ocenę techniczną robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. 2208 oraz 2210 położonych w miejscowości T., polegających na przebudowie zadaszenia nad gankiem i schodami oraz wykonaniem zadaszenia tarasu nad wiatrołapem w/w budynku mieszkalnego, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm. dalej w skrócie jako Upb). Z akt sprawy wynika, że H. K. w dniu 2 kwietnia 2009 r. złożyła pismo do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli legalności budowy obiektów budowlanych, znajdujących się na działce sąsiedniej, położonej w miejscowości T., podając m.in., że przyczyną zawiadomienia jest nękanie ją przez S. K. w aspekcie legalności obiektów budowlanych na jej nieruchomości. Pismo to zostało następnie przekazane przez organ II instancji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji właściwego w tej sprawie do skontrolowania obiektów i robót budowlanych. W dniu 20 sierpnia 2009 r. organ I instancji dokonał kontroli na działkach o nr ewid. 2208 oraz 2210 położonych w miejscowości T., stanowiących własność K. i S. K. Na podstawie tych czynności organ ustalił, że na przedmiotowych działkach zlokalizowany jest murowany budynek mieszkalny z wysokim przyziemiem i piętrem oraz schodami o wymiarach 9,5 m x 10,50 m – stosownie do sporządzonego w trakcie kontroli szkicu sytuacyjnego. Ustalono, że od strony wschodniej budynku istnieje ganek wraz ze schodami wejściowymi, nad którymi wykonana jest płyta żelbetonowa, a nad nią znajduje się zadaszenie jednospadowe o konstrukcji drewnianej pokryte blachą, z którego wody opadowe odprowadzane są rynnami i rurą spustową na teren działki. Natomiast od strony północnej budowli istnieje wiatrołap o wymiarach 6,20 m x 3,50 m, nad którym znajduje się taras z zadaszeniem wykonanym w konstrukcji stalowej jednospadowej pokrytej blachą, wraz z rynną i rurą spustową. W trakcie kontroli S. K. oświadczył, że budynek mieszkalny wraz z gankiem od strony wschodniej wybudowany został w 1974 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...]. Ponadto okazał decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...], na podstawie której wybudował w 1989 r. wiatrołap od strony północnej budynku. Wyjawił, że w drugiej połowie lat 90-tych wykonał zadaszenie tarasu nad wiatrołapem od strony północnej budynku, dodatkowo stwierdził, że około trzy lata temu tj. w 2006 r. wykonał zadaszenie płyty żelbetonowej nad gankiem oraz schodami od strony wschodniej budynku. S. K. wyjaśnić miał, że na wykonanie tych robót nie posiadał żadnych dokumentów, ani stosownych pozwoleń, celem tych robót było zaś zabezpieczenie stropu przed przeciekaniem wody na skutek opadów atmosferycznych. Zawiadomieniem z dnia 14 września 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) wszczął postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] uznał za dowód w tej sprawie opisany wyżej protokół z czynności kontrolnych z dnia 20 sierpnia 2009 r. Na tym etapie postępowania S. K. wniósł pismo, w którym wywodzi, że wiatrołap wykonał w 1989 r., przeprowadzane kontrole nie wykazywały nieprawidłowości, w związku z powyższym nie można mówić o naruszeniu przepisów Upb. Po rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] opisanym na wstępie zobowiązał K. i S. K., do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na przedmiotowych działkach, polegających na przebudowie zadaszenia nad gankiem i schodami oraz wykonaniem zadaszenia tarasu nad wiatrołapem tego budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał przebieg kontroli z dnia 20 sierpnia 2009 r. i stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z gankiem oraz wiatrołapem został zrealizowany zgodnie z decyzjami udzielającymi pozwolenia na budowę – wskazując jednocześnie jako datę realizacji tej budowy okres sprzed 1995 r. Oceniając zaś roboty budowlane związane z wykonaniem zadaszenia zarówno płyty żelbetonowej nad gankiem i schodami oraz zadaszenia tarasu nad wiatrołapem organ stwierdził, że zostały one wykonane samowolnie po 1995 r. W związku z powyższym wyjaśnił, że do rozstrzygnięcia tej sprawy mają zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy Upb. Organ uznał, że w omawianym przypadku wykonane zostały roboty budowlane określone w art. 3 pkt 7a Upb, polegające na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego poprzez wykonanie nowej konstrukcji i pokrycia zadaszenia tarasu nad wiatrołapem od strony północnej oraz zadaszenia płyty żelbetonowej nad gankiem i schodami od strony wschodniej budynku mieszkalnego. Organ ocenił, że wykonanie zadaszenia tarasu w tym budynku należy traktować jako przebudowę gdyż zgodnie z art. 3 pkt 7a Upb przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów. W szczególności organ zwrócił uwagę, że zadaszenie tarasu tych parametrów nie zmienia, jednak nie można tego typu robót traktować jako remontu, gdyż nie zmierzają do odtworzenia stanu pierwotnego, lecz do wprowadzenia nowego elementu. Ponieważ taka przebudowa obiektu budowlanego nie mieści się w katalogu robót budowanych zawartych w art. 29 ust. 2 Upb, dlatego wymaga ona uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że takie roboty budowlane stosownie do art. 28c Upb można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Z uwagi na samowolnie wykonane roboty budowlane, organ nadzoru stosownie do art. 81c ust 2 Upb wydał nakaz przedłożenia oceny technicznej wskazując jednocześnie, że podstawą jego wydania jest stwierdzona wątpliwość, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że ocena techniczna winna zawierać opis wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie zadaszenia nad gankiem i schodami oraz wykonaniem zadaszenia tarasu nad wiatrołapem w/w budynku. Ocena taka będzie zaś podstawą do stwierdzenia prawidłowości dokonanych robót wykonanych przy tym budynku. Zażalenie na to postanowienie złożył S. K. poddając w wątpliwość ustalenia dokonane przez organ, a dotyczące charakteru i zakresu rozpatrywanych robót budowlanych oraz daty ich wykonania. Wskazał, że budynek mieszkalny wraz z gankiem od strony wschodniej wybudował w 1974 r. na podstawie pozwolenia na budowę, które również obejmowało wykonanie ganku. Wyjaśnił, że w tym czasie wykonał także konstrukcję dachową nad tym gankiem z pokrycia blachą, a następnie w latach osiemdziesiątych zrealizował wymiany pokrycia dachowego z blachy na płyty z tworzywa sztucznego oraz wymienił zniszczone rynny. Podkreślił, że żadnych innych robót przy ganku nie wykonywał. Wyjaśnił dalej, że w 1989 r. w trakcie budowy wiatrołapu od strony północnej zgodnie z pozwoleniem na budowę, nad tym wiatrołapem wykonał także przykrycie blachą stalową, które było mało precyzyjne i dlatego występowały przecieki przez strop, które usunięto jeszcze w tym samym okresie. Podniósł, że zadaszenie nad wiatrołapem było wykonane "za ustną zgodą władz budowlanych UG [...]". W szczególności S. K. zasygnalizował, że roboty miały miejsce w czasie, kiedy obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r., dlatego w jego ocenie sprawę tę należy rozpatrywać zgodnie z tą ustawą. Wskazując na art. 43 tej ustawy, dotyczący min. "zabezpieczenia obiektu budowlanego przed przedwczesnym zużyciem, jak też przed oszpeceniem otoczenia" wywodził, że uczynił to zgodnie z tym przepisem. Odnosząc się do opisanych w wydanym postanowieniu określeń "roboty budowlane" wskazał, że wykonano "drobne usterki". Na poparcie stawianych zarzutów S. K. dołączył pisemne oświadczenie K. C., z którego wynika, że nie dokonywane były przy jego budynku mieszkalnym roboty budowlane przy zadaszeniu ganku i wiatrołapu po 1989 r., za wyjątkiem ich malowania. W końcowej części wniósł o "oddalenie postanowienia", podając, że "cała sprawa została ukartowana, a drobne remonty nie wymagają żadnych zezwoleń". Po rozpatrzeniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., opisanym na wstępie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, jako nie naruszające prawa. W uzasadnieniu organ odnosząc się do stawianych w zażaleniu zarzutów wskazał, że nie znajdują one uzasadnienia i pozostają bez wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy i podjęte rozstrzygnięcie. Powołując się na treść art. 81c ust. 2 Upb podkreślił, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na inwestora, właściciela obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, koszty których ponosi zobowiązany. Odnosząc się do argumentów kwestionujących przyjęcie za podstawę prawną przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane i wskazujące na konieczność rozstrzygania niniejszej sprawy w oparciu o przepisy poprzedniego Prawa budowlanego z 1974 r., organ rozpatrujący zażalenie wskazał, że nie znajdują one uzasadnienia. Wyjaśnił w szczególności, że konieczność zastosowania do rozpatrzenia tej sprawy przepisów ustawy Upb wynika nie tylko z daty realizacji robót objętych przedmiotowym postępowaniem, lecz przede wszystkim z rodzaju i zakresu rozpatrywanych robót oraz z przyjętej ich kwalifikacji, a także z przepisów przejściowych wprowadzających zmiany w prawie budowlanym. W ocenie organu II instancji dokonane ustalenia organu I instancji, w tym argumenty stawiane w zażaleniu, nie prowadzą do przekonania, że w tej sprawie zaistniał stan faktyczny, który podlegałby zakwalifikowaniu jako budowa nowego obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę i w związku z tym wymagałby rozpatrzenia w oparciu o art. 48 Upb. Uregulowania tego przepisu jak podkreślił organ mają bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku budowy obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia WINB analizując wyjaśnienia S. K. zawarte w protokole w trakcie kontroli z wniesionymi w zażaleniu oświadczeniami stwierdził, że żalący się podaje odmienną wersję wyjaśnień co do rodzaju i zakresu robót oraz daty ich realizacji i częściowo zaprzecza swoim pierwszym wyjaśnieniom, złożonym w dniu 20 sierpnia 2009 r., odnotowanym i podpisanym w tym protokole. W ocenie organu z treści zażalenia nie wynika jednak, z jakich powodów organ winien dać wiarę obecnie podawanym argumentom, a odmówić tej wiarygodności pierwszym wyjaśnieniom strony złożonym w trakcie kontroli w terenie. Poddał również w wątpliwość oświadczenia osób trzecich dołączone do zażalenia, jako nie mające wartości dowodowej w postępowaniu. Na podstawie dokonanej analizy zdjęć fotograficznych z kontroli i wyglądu zewnętrznego poszczególnych elementów ganku oraz stanu technicznego widocznych elementów konstrukcji drewnianej zadaszenia stwierdził, że nic nie wskazuje na jego wykonanie w jednym czasie, wraz z budową budynku mieszkalnego w 1974 r., czyli około 35 lat temu. Organ podkreślił, że wskazane przez S. K. nowe okoliczności i wyjaśnienia pozostają bez istotnego wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy jak i niniejsze postępowanie na obecnym etapie postępowania. Wskazał, że roboty dokonane zgodnie z argumentami zażalenia (za ustną zgodą władz gminnych) należy traktować jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu żadna ustana zgoda jest niewystarczająca i nie zastępuje pozwolenia i nie rodzi skutków prawnych w postępowaniu. Odnosząc się do innych argumentów zażalenia organ wyjaśnił, że w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. i 1974 r. nie wyodrębniono pojęcia "drobnych usterek" jak wskazuje autor zażalenia, a przez pojęcie "roboty budowlane" zdefiniowanym w art. 3 pkt 7 Upb, należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu art. 43 prawa budowlanego z 1974 r. wyjaśnił, że nie zwalania on inwestora czy właściciela z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli taki obowiązek wynika z innych przepisów Upb. Podsumowując organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy robót związanych m.in. z częściami konstrukcyjnymi budynku oraz istotnych elementów, mających wpływ na stan techniczny czy bezpieczeństwo innych części budynku, dlatego organ I instancji był uprawniony do nałożenia na właściciela obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Z postanowieniem II instancji nie zgodzili się K. K. i S. K. składając na rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący przedstawili argumentację jak w zażaleniu, w szczególności wywodząc, że zadaszenia na ganku i wiatrołapie zostały wykonane w ramach zabezpieczenia przez przeciekaniem wody. Okoliczności oraz daty realizację zadaszenia mieliby potwierdzić świadkowie w osobach K. C. i E. L. Dodatkowo zwrócili uwagę na istniejący spór między Inspektoratami Nadzoru Budowlanego obu instancji o "bezprawne wybudowanie na działce H. K. (sąsiadki) kilku obiektów". Wskazując to jako przyczynę, dla której "oba urzędy bronią samowoli budowlanej, a mnie za wszelką cenę chcą zniszczyć". Skarżący zarzucili, że w dniu kontroli w terenie nie przeczytano im protokołu, ani dano do przeczytania tego dokumentu. Podkreśli, że brak jest podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. domagając się ewentualnego rozpatrzenie sprawy według "daty budowy domu" oraz zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami wskazując na ustawę Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Skarżący wnieśli o umorzenie postępowania "zgodnie z art. 65". Powtórzyli przy tym jak wcześniej, że "nastąpiło przekłamanie w datach wykonania robót" ze strony organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do argumentów wskazanych w skardze organ podniósł, że nie wnoszą one nowych okoliczności do sprawy. W trakcie rozprawy skarżący podtrzymali swoje stanowisko, uznając działania organu odwoławczego za tendencyjne. S. K. wyjaśnił, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2009 r. nie został mu przed odczytaniem podpisany, a żądania wydania jego kopii nie uwzględniono. Skarżący przedstawił swoje stanowisko w piśmie procesowym, w piśmie tym raz jeszcze eksponuje, że zadaszenie nad wiatrołapem wykonane zostało na podstawie pozwolenia na budowę, podobnie jak zadaszenie nad gankiem. Na dachu nad gankiem wymieniono poszycie dachowe oraz rynny, daszek nad wiatrołapem także był remontowany. Roboty polegające na wykonaniu wiatrołapu oraz dachu były prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, której dane skarżący podał w pisemnej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związany jej zarzutami. Podstawę materialnoprawną postanowienia wydanego przez organ I instancji stanowił art. 81c Upb. Cyt. przepis stanowi w ust. 1, iż "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym", w ust. 2 zaś, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3 Upb). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 Upb). Nie ulega wątpliwości, że nakaz przedłożenia w odpowiednim terminie oceny technicznej lub ekspertyzy może zostać wydany tylko wówczas, gdy powstaną "uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". Przenosząc te uregulowania na realia przedmiotowej sprawy, Sąd uważa, że postanowienie organu I instancji zapadło z obrazą przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podobny zarzut odnosi się do postanowienia organu II instancji, który utrzymał postanowienie PINB w mocy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W judykaturze wypowiedziano pogląd, z którego wynika, iż przyznanie organom nadzoru budowlanego upoważnienia do nałożenia obowiązku na właściciela obiektu budowlanego, w tym finansowego, prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych, a zatem nie powinna być interpretowana rozszerzająco (por. wyrok WSA w Krakowie z 31.10.2007 r. II SA/Kr 683/05, Lex nr 394431). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przede wszystkim z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika, z czego organ wywodzi, że powstały "uzasadnione wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego, bo na ten fragment art. 81c ust. 2 Upb wskazano w motywach orzeczenia PINB. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się m.in. przepisy art. 107 § 2-5 kodeksu, zatem postanowienie nakładające w myśl art. 81c Upb obowiązek przedstawienia oceny technicznej winno zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności zaś realizując obowiązek określony w art. 11 k.p.a. organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Z uzasadnienia postanowienia PINB w Rzeszowie nie wynika natomiast, w czym organ ten upatruje "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego zarówno zadaszenia nad gankiem, jak i wiatrołapem przy budynku mieszkalnym skarżących. Przyjęcie, że stan techniczny obiektu budowlanego budzi w/w wątpliwości, winien wynikać z przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, z którego da się wyprowadzić tego rodzaju wniosek. Niewątpliwie organ nadzoru budowlanego w swoim składzie osobowym składa się z pracowników, którzy posiadają tego rodzaju uprawnienia budowlane, aby samodzielnie ocenić, po przeprowadzeniu oględzin i ich udokumentowaniu, czy stan techniczny obiektu budzi "uzasadnione wątpliwości". Postępowanie wyjaśniające organu I instancji ograniczyło się do przeprowadzenia oględzin w dniu 20 sierpnia 2009 r., udokumentowanych w tzw. protokole kontroli, do którego dołączono dwie fotografie obrazujące daszki nad gankiem i wiatrołapem. Zdaniem Sądu z treści owego protokołu oraz ze zdjęć nie da się wyprowadzić bezspornie wniosku, że stan techniczny tych części obiektu budowlanego budzi "uzasadnione wątpliwości", co do ich stanu technicznego. Brak jest w szczególności precyzyjnego opisu stanu faktycznego odnoszącego się do obydwu zadaszeń, ich konstrukcji, sposobu zamocowania, spełniania przez nie założonych funkcji. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, WINB wywodził, iż sprawa dotyczy części konstrukcyjnych budynku oraz istotnych elementów, mających wpływ na stan techniczny czy bezpieczeństwo innych części budynku, zatem podzielił z tych przyczyn pogląd PINB o zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej przez skarżących. Sąd zwraca jednak uwagę, że art. 81c ust. 2 Upb dozwalający organom m.in. nadzoru budowlanego, na nałożenie tego typu obowiązku na właściciela obiektu budowlanego, nie pozwala przyjąć, że jego nałożenie może nastąpić w oderwaniu od materialno-prawnych przesłanek w nim ujętych, tylko dlatego, że przedmiotem postępowania jest np. zadaszenie. Brak prawidłowego i przekonywującego uzasadnienia, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej oznacza, że Sąd dopatruje się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnień obu postanowień prowadzi do wniosku, że organy uznały za bezsporne, że obydwa zadaszenia zostały wykonane przez S. K. samowolnie, bez nadzoru ze strony osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Jedynym dowodem, z którego wyprowadzono taki wniosek, jest treść protokołu kontroli z 20 sierpnia 2009 r., w którym znajduje się oświadczenie skarżącego. Zwrócić należy jednak uwagę, i tu Sąd przyznać musi rację skarżącemu, że protokół powyższy nie zawiera wzmianki o jego odczytaniu, zatem nie odpowiada w pełni wymogom, jakie dla protokołów wymaga prawo. Art. 68 § 2 k.p.a. stanowi, że protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Zauważyć należy, że PINB postanowieniem z [...] września 2009 r. uznał za dowód protokół kontroli z 20 sierpnia, powołując się w podstawie prawnej tego postanowienia na art. 123 i art. 77 § 2 k.p.a., choć ten ostatni przepis określa jedynie, że organ w każdym stadium postępowania może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Kontrolę obiektu budowlanego skarżących przeprowadzano przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zbędne było wydawanie cyt. postanowienia, skoro za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). S. K. dystansował się od treści swego oświadczenia zawartego w powyższym protokole, wywodząc, że obydwa zadaszenia wykonał na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę, dalsze prace ograniczały się wyłącznie do remontu i to już na etapie postępowania przed PINB (vide – pismo S. K. z 20 września 2009 r., k. 17 akt I instancji). Na potwierdzenie tych faktów wskazał w zażaleniu świadków oraz twierdził, że prace przy wiatrołapie nadzorował inż. A. S. Sąd uznaje, że zażalenie zawierało żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.), rolą organu II instancji było zatem ocenić, czy może przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). WINB stwierdził na tę okoliczność, że pisemne oświadczenia osób trzecich nie posiadają wartości dowodowej w postępowaniu, nie wskazał natomiast, z jakich przyczyn zaniechał przesłuchania tych osób w charakterze świadków. Organ ten dopuścił się więc naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w aspekcie przyjęcia przez organy, że roboty budowlane przy obydwu daszkach zostały wykonane w sposób samowolny. Przyjęcie przez organy obu instancji a priori założenia, że roboty budowlane przy zadaszeniu ganku i wiatrołapu budynku mieszkalnego skarżących, abstrahując od słuszności takiego stanowiska, samo w sobie nie uprawnia do skorzystania z dyspozycji art. 81c ust. 2 Upb. Innymi słowy, "uzasadniona wątpliwość" co do stanu technicznego obiektu budowlanego (lub jego części), nie może być upatrywana wyłącznie w tym, pomijając że w świetle zgromadzonego przez organy materiału wyjaśniającego jest to kwestia wątpliwa, że roboty te wykonał skarżący samowolnie. Może przecież zachodzić sytuacja, gdy nawet osoba nie posiadająca uprawnień budowlanych, wykona obiekt budowlany (lub jego część), w sposób, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jego stanu technicznego, względnie dopuszczając się "samowoli budowlanej" posłuży się osobami, którzy zawodowo trudnią się wykonywaniem w sposób fachowy robót budowlanych. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, przeprowadzić oględziny w trakcie których ustali, czy zachodzą jakiekolwiek przesłanki z art. 81c ust. 2 Upb. W zależności od ustaleń poczynionych w trakcie tych oględzin rozważy zasadność prowadzenia postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi, przy wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania, uzasadniało wyrzeczenie na podstawie art. 200 Ppsa o zwrocie kosztów postępowania sądowego przez skarżony organ. Sąd na zasadzie art. 152 Ppsa opatrzył wyrok klauzulą ochrony tymczasowej.