II SA/Ol 587/11

Dnia 13 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza M. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. po rozpoznaniu wniosku D. P. odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, Z. P. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, bowiem orzeczeniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. uchyliło poprzednią decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w tym ustalenie przyczyn stanowiących podstawę ustania zatrudnienia lub też zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą zdrową, nie pracuje i nie poszukuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, Z. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, iż D.P. ostatni raz pracowała zawodowo w 2000 roku przez 8 miesięcy, a umowa o pracę została rozwiązana z upływem czasu na jaki została zawarta. Od tego czasu wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, gdyż stan zdrowia jej męża uległ pogorszeniu i wymagał on stałej opieki i pomocy. Podjęcie jakiejkolwiek pracy stało się zatem niemożliwe. Organ podkreślił, iż nie kwestionuje wyjaśnień strony w zakresie dotyczącym przyczyn niepodejmowania przez wnioskodawczynię pracy zawodowej lub innej pracy zarobkowej i mając na uwadze rodzaj schorzenia osoby niepełnosprawnej niewątpliwie sprawuje ona opiekę nad mężem w sposób ciągły. Jednocześnie organ uznał, iż wnioskodawczyni znajduje się w takiej sytuacji zdrowotnej, życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym mężem, a zostałaby jej zaoferowana praca byłaby gotowa do jej podjęcia. Jednakże stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Z. P. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, D. P. Przy czym organ wskazał, iż w jego ocenie interpretacja powołanego przepisu nie powinna odbywać się przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej i systemowej, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Zaznaczono, iż wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową i wszystkie przepisy powinny być interpretowane literalnie, a tylko ważne racje uprawniają do nadania im interpretacji rozszerzającej lub zwężającej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. P., podnosząc iż fakt pozostawania w związku małżeńskim nie powinien przeszkadzać w otrzymaniu wnioskowanego świadczenia. Podkreśliła, iż nie podejmuje i nie poszukuje pracy z powodu opieki nad mężem. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie wnioskodawczyni nie może zostać uwzględnione z uwagi na treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, iż Z. P. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią – D. P., a tym samym w myśl powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji. Podkreślono, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a wskazany wyżej przepis ustawy jest wciąż obowiązujący i nie można odmawiać jego zastosowania, gdyż jak zwrócił uwagę organ pierwszej instancji korzysta on z domniemania konstytucyjności. Mimo prezentowanego przez sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny poglądu o stosowaniu wykładni systemowej i celowościowej, Kolegium uznało, iż skoro racjonalny ustawodawca nie podejmuje działań zmierzających do zmiany tego przepisu, oznacza to, że jego zamierzoną wolą jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. P. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Podkreśliła, iż ze względu na stan zdrowia męża nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyż mąż potrzebuje jej pomocy w codziennym życiu. Skarżąca wskazała również, iż poprzednią decyzją z dnia "[...]" Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, podnosząc, iż w obowiązującym stanie prawnym okoliczność, iż osoba zainteresowana pozostaje w związku małżeńskim nie może stanowić jedynej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem w kolejnej decyzji z dnia "[...]" okoliczność ta stanowi przeszkodę w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z. P. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. W ocenie organu okoliczność ta – stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podnieść jednak należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także Trybunału Konstytucyjnego wyrażany jest inny pogląd. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny. Zauważyć bowiem należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (Sygn. akt I OSK 61/10) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Natomiast obowiązek alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, czy też uchylony. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (Sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Dodatkowo należy wskazać, iż w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia "[...]" wydanej w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał wątpliwości, iż interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że okoliczność pozostawania w związku małżeńskim nie może stanowić jedynej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wiadomo zatem z jakich względów obecnie zmienił stanowisko w tej kwestii. Takie działanie organu nie pogłębia zaufania obywateli do organów, co stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieść ponadto należy, iż w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy faktycznie opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem jest tego rodzaju, iż uniemożliwiałaby jej podjęcie zatrudnienia, nawet gdyby otrzymała propozycję pracy. Należy bowiem zaznaczyć, iż świadczenie pielęgnacyjne ma na celu pokrycie przynajmniej części wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, co jest związane z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę, a tym samym z utratą dochodów z tytułu pracy zarobkowej. Zatem jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Z zeznań skarżącej złożonych w trakcie postępowania wyjaśniającego wynika, iż Z. P. ma stwierdzoną wadę wzroku, prowadzącą do całkowitej utraty wzroku. Jednakże porusza się on po mieszkaniu samodzielnie i jedynie w przypadku wyjścia na spacer lub do lekarza potrzebuje pomocy drugiej osoby. Ponadto wnioskodawczyni podała, iż przygotowuje mężowi wszystkie posiłki. Powyższe ustalenia organ poczynił wyłącznie na podstawie zeznań złożonych w toku postępowania przez wnioskodawczynię, nie podejmując żadnych innych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego zakresu opieki sprawowanej nad mężem i oceny, czy zakres sprawowanej opieki faktycznie uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia powyższych okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.