IV SA/Po 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 października 2010r., nr XLVI/325/10 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Gminy Szydłowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 28 października 2010 r. nr XLVI/325/10 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłowo, domagając się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z obowiązującym prawem i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie Wojewody gmina nie przestrzegała procedury sporządzania zmiany studium zawartej przez ustawodawcę w art. 11 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszając zasady oraz tryb sporządzania studium. Z dokumentacji planistycznej wynika, że: 1. brak ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Oznacza, to że nie udokumentowano wykonania czynności określonych w przepisie art. 11 pkt 1 ustawy tj. brak dowodu ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie. Brak tych ogłoszeń miał wpływ na podanie do publicznej wiadomości informacji o fakcie przystąpienia do sporządzania zmiany studium bowiem uniemożliwił on społeczeństwu składanie wniosków do zmiany studium w określonej formie, miejscu i terminie. Wojewoda podkreślił, że nie stanowi usprawiedliwienia w sprawie to, że organ sporządzający zmianę studium przyznał się do zagubienia części dokumentacji. Konieczność dokumentowania wynika wprost z art. 11 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej rozporządzenie w sprawie zakresu projektu studium), 2. brak dowodów na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium organów właściwych do opiniowania i uzgodnienia zmiany studium, co stanowi naruszenie przepisu art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykonanie tej czynności dokumentuje się przez przedstawienie kopii pisemnych zawiadomień wraz z dowodami doręczenia, co wynika z przepisów § 9 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium. W dokumentacji planistycznej dostarczonej organowi nadzoru są zawiadomienia, jedno zbiorcze z datą 30 stycznia 2008 r. - załącznik nr 2 do skargi i jedno zawiadomienie indywidualne z datą 17 kwietnia 2008 r. - załącznik nr 3 do skargi. Dokumenty dotyczące zawiadomień są niewystarczające dla potwierdzenia wykonania czynności planistycznych. Nie ma żadnych dowodów doręczenia wymaganych przez ustawodawcę, 3. Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna nie posiada cechy bezstronności i niezależności od organu występującego o opinię, bowiem dwóch członków tej komisji to pracownicy urzędu gminy -.podlegając służbowo Wójtowi, są zainteresowani w realizacji jego interesów, 4. z akt sprawy wynika, że część ustaleń w projekcie zmian studium gminy została opracowana przez. Zespół Koordynacyjny ds. Zmiany Studium. Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami art. 9 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmianę studium sporządza wójt (burmistrz, prezydent miasta). Pod pojęciem sporządzania zmiany studium należy rozumieć wykonywanie czynności określonych głównie w przepisach art. 11 ustawy, ale także wszelkie inne niezbędne czynności zmierzające do efektu finalnego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie zmiany studium Czynności te przypisane są organowi wykonawczemu nie mogą więc być powierzane innym organom czy zespołom. Przepis art. 5 ustawy oraz art. 2 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów ( Dz.U. z 2001 r. Nr 5 poz. 42 z późn. zm.) stanowi, że opracowanie projektu zmiany studium, jako projektowanie zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej stanowi element wykonywania zawodu urbanisty. Wykonywanie tego zawodu jest zastrzeżone wyłącznie dla członków izby samorządu zawodowego urbanistów. Wymieniony wyżej Zespół Koordynacyjny nie spełnia ustawowych wymagań. W ocenie Wojewody sporządzenie zmiany studium gminy, w tym sporządzenie projektu tej zmiany przez Zespół Koordynacyjny stanowi naruszenie właściwości organów w tym zakresie, 5. za krótki termin na składanie uwag do projektu zmiany studium, co stanowi naruszenie art. 11 pkt 11 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu organ sporządzający zmianę studium musi wyznaczyć termin, w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu zmiany studium. Termin nie może być krótszy niż 21 dni. Termin ten wyniósł 15 dni (od dnia 23 sierpnia 2010 r. do dnia 07 września 2010 r. ) jest więc krótszy od ustawowego minimum o 6 dni. W ocenie Wojewody naruszenie tego terminu to bezsporne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium jakim jest brak zapewnienia udziału społeczeństwa w tworzeniu zmiany studium w terminie zagwarantowanym przez prawo na składanie uwag. 6. Wójt nie uzyskał uzgodnienia organu ochrony przyrody. W przedstawionej dokumentacji nie ma kopii uzgodnienia projektu zmiany studium pomimo występowania na terenie: rezerwatów przyrody, obszarów chronionego krajobrazu i obszarów Natura 2000. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, wskazując, że brak bezpośrednich, bezspornych dowodów ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium nie może w prosty sposób prowadzić do wniosku, iż takie czynności nie zostały w ogóle wykonane. Gmina informowała Wojewodę o brakach w dokumentacji planistycznej, spowodowanych niewłaściwym realizowaniem swych obowiązków przez osoby wówczas zatrudnione w urzędzie gminy. Wojewoda nie podjął żadnej próby wyjaśnienia tych okoliczności. Brak dowodów, a w istocie braki w dowodach nie mogą, w prosty sposób prowadzić do wniosku, że takie czynności nie zostały wykonane. W dodatku Wojewoda nie zwrócił się bezpośrednio do właściwych organów (uzgadniających i opiniujących) o potwierdzenie lub zaprzeczenie faktu zawiadomienia ich przez Wójta. Zarzut braku obiektywizmu, bezstronności i niezależności Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej wobec Wójta jest całkowicie dowolny, bo nie poparty jakimikolwiek dowodami. Nieuprawnionym jest zarzut Wojewody, że część ustaleń w projekcie zmiany studium została opracowana przez powołany odrębnym zarządzeniem Zespół Koordynacyjny, a nie przez Wójta Gminy. Działanie Zespołu miało tylko charakter wewnętrzny, Zespół pomagał jedynie Wójtowi w realizacji jego ustawowych kompetencji. W żadnym razie Zespół nie przejął kompetencji Wójta w procesie planistycznym. Organ administracji przyznał, że termin wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu wyniósł 15 dni, a nie 21 dni, jak stanowi art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu naruszenie to nie jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie utrudniło udziału społeczeństwa w składaniu uwag. Również jako nieistotne naruszenie prawa organ administracji ocenił brak uzgodnienia projektu zmiany studium z organem ochrony przyrody, bowiem bezspornym jest w sprawie, że Wójt zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o wydanie opinii na temat projektu zmiany studium i taką opinię uzyskał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5-7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 1 § 1 pkt 5); - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6); - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 7). Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie należy wskazać, że Wojewoda wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem, po upływie trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w takim trybie nie jest ograniczone żadnym terminem, a zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach takich jak niniejsza nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (nakazujących poprzedzenie skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa). Przystępując do merytorycznej oceny skargi sąd wskazuje, że zarzuty Wojewody (oprócz jednego) są uzasadnione, chociaż nie każdy z uzasadnionych zarzutów wystarczyłyby – samodzielnie – do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Przepisy regulujące procedurę opracowywania studium zawarte są w art. 9-13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 06 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 690/08 (Lex nr 737990) do rodzajów naruszenia prawa, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały należy zaliczyć: wydanie uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, wydanie uchwały o treści sprzecznej z normą prawną, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Jako w pełni zasadny należy ocenić zarzut skargi dotyczący naruszenia 21-dniowego terminu na składanie uwag do projektu zmiany studium (art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wynika z akt sprawy termin ten wyniósł jedynie 15 dni (od 23 sierpnia do 07 września 2010 r.). Trafnie wskazuje Wojewoda, że naruszenie tego terminu to bezsporne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium. Takie działanie rażąco narusza prawo. Już tylko to jedno uchybienie samodzielnie wystarcza do stwierdzenia nieważności uchwały. Niedopuszczalne jest utrudnianie społeczeństwu udziału w składaniu uwag do projektu. Należy podkreślić, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddziaływają na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Równie rażącym błędem jest nieuzyskanie uzgodnienia organu ochrony przyrody. Zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 czerwca 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm., dalej ustawa o ochronie przyrody), projekty między innymi studiów uwarunkowań, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W aktach znajduje się tylko negatywna opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 21 maja 2010 r. nr RDOŚ-30-OO-III-7041-580/10/pw, z której wynika, że na terenie gminy znajduje się w całości lub w części, pięć form ochrony przyrody. Powody negatywnego zaopiniowania RDOŚ wymienił w obszernym uzasadnieniu opinii. W tym miejscu należy wskazać, że stanowisko uprawnionego organu w przedmiocie uzgodnienia jest wiążące do chwili, kiedy pozostaje w obrocie prawnym. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Zatem, dopóki projekt studium nie zostanie pozytywnie uzgodniony, dopóty nie jest możliwe dalsze (skuteczne) procedowanie nad nim. Negatywna opinia nie jest uzgodnieniem i nie może tak być potraktowana. Organ administracji zdaje się mylić uzgodnienie z zasięgnięciem opinii. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w przywołanym przez Wojewodę uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 744/09 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego) a dotyczący organu doradczego jakim jest gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna. W konsekwencji uznać należy wadliwość zastosowanej przez gminę procedury przygotowywania projektu studium. Zgodnie z art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Komisja składa się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego, w tym co najmniej w połowie z osób rekomendowanych przez branżowe stowarzyszenia i samorządy zawodowe. W świetle dołączonych do skargi kserokopii zarządzeń Wójta oraz odpowiedzi na skargę nie budzi wątpliwości, że do czteroosobowego składu komisji Wójt powoływał po dwóch pracowników Urzędu Gminy, a więc osoby podległe służbowo Wójtowi. Jak wskazał Sąd w w/w. uzasadnieniu jest wysoce nieetyczne a zarazem niedopuszczalne, aby organ stanowiący funkcje opiniodawczą składał się z osób mających rzeczywisty i faktyczny interes w uchwaleniu projektu. Narusza to zasadę obiektywizmu i bezstronności w opiniowaniu dokumentu. Wojewoda trafnie wskazał, że jest naturalne, iż obiektywizm opinii jest uzależniony w wysokim stopniu od relacji osób będących w składzie komisji do przedmiotu opinii – projektu zmiany studium. Pracownicy urzędu gminy podlegają służbowo Wójtowi, a zatem co najmniej potencjalnie są zainteresowani w realizacji jego interesów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W zaprezentowanych aktach znajduje się tylko kserokopia ogłoszenia prasowego ze wskazaniem źródła (Tygodnik Nowy), faktycznie zaś nie ma dowodu publikacji tegoż ogłoszenia. Nadto brakuje udokumentowania przez obwieszczenie oraz "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości" o podjęciu uchwały. Sąd nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia niemocy organu gminy co do ustalenia daty publikacji tego ogłoszenia w ww. czasopiśmie, oraz woli przerzucenia tego obowiązku na organ nadzoru. Należy podkreślić, że wbrew odpowiedzi na skargę to organ gminy obciąża obowiązek wyjaśnienia aspektów wykonywanych zadań. To gmina musi wykazać, że dopełniła obowiązków nałożonych ustawą, poprzez jednoznaczne wskazanie miejsca, daty i formy poinformowania opinii publicznej o podjęciu uchwały. W świetle zaprezentowanych akt należy powtórzyć za Wojewodą, że gmina nie udowodniła należytego ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, co czyni uzasadnionym zarzut, że uniemożliwiono społeczeństwu składanie wniosków do zmiany studium w określonej formie, miejscu i terminie. Sąd podkreśla, że to organ który sporządza projekt studium (wójt), wytwarza dokumentację prac planistycznych (§ 9 Rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium). Podobną argumentacją można podsumować zarzut braku dowodów na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium organów właściwych do opiniowania i uzgodnienia zmiany studium z tym istotnym jednak zastrzeżeniem, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organy właściwe do opiniowania i uzgodnienia zostały zawiadomione, skoro korespondowały i procedowały. W ocenie sądu ewidentna niedbałość w prowadzeniu akt sprawy jest uchybieniem, które – samodzielnie - nie wystarczyłoby jednak do uwzględnienia skargi. Nie ma natomiast racji skarżący kwestionując działalność tzw. Zespołu Koordynacyjnego ds. zmiany Studium. Przepis art.. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga od wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sporządzenia projektu studium, dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, zawierającego część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Zważywszy na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, pracę osoby piastującej funkcję wójta polegającą między innymi na przygotowaniu tak skomplikowanego dokumentu, powinni wręcz wspomagać współpracownicy bądź fachowcy spoza urzędu gminy. W związku z tym wójt może doraźnie powoływać i odwoływać wewnętrzne zespoły, grupy, komisje itd. a kwestia, czy takie powoływanie/odwoływanie jest ustne i ad hoc, czy też sformalizowane, nie ma większego znaczenia. Dopóki z dokumentacji prac planistycznych wynika, tak jak w niniejszej sprawie że to wójt podejmuje (akceptuje) kolejne rozwiązania przy opracowywaniu projektu studium, prawo nie zostanie naruszone. Z uwagi na powyższe sąd podziela stanowisko Wojewody, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania zmiany studium co w całości wypełnia przesłanki art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.