I OSK 36/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1339/10 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od T. P. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1339/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. P., uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił J. P. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia, poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nieruchomości położonej w miejscowości G., w powiecie Ż., w województwie lwowskim. Powyższe orzeczenie zostało skierowane do J. P. oraz małoletniego T. P. Zażalenie na w/w postanowienie wniosła w dniu [...] grudnia 2009 r. B. P. – przedstawiciel ustawowy małoletniego syna –T. P.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Minister Skarbu Państwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wspomnianego wyżej zażalenia, zauważając przy tym, że organ I instancji prawidłowo pouczył żalącą się o brzmieniu art. 141 § 2 k.p.a. Kwestionowane postanowienie zostało bowiem doręczone stronom w dniu [...] grudnia 2009 r., a zatem termin do złożenia na niego zażalenia upłynął w dniu [...] grudnia 2009 r. W tej sytuacji, złożone w dniu [...] stycznia 2010 r. przez przedstawicielkę ustawową małoletniego T. P. zażalenie, zostało wniesione po upływie ustawowego terminu, a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Na wyżej przedstawione postanowienie B. P., działająca jako przedstawiciel ustawowy małoletniego T. P., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosiła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie rekompensaty za pozostawione na U., przez prababkę T. P., mienie oraz zwracała uwagę na swoją trudną sytuację rodzinną i osobistą. Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a" - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną, aczkolwiek z całkiem innych przyczyn, niż w niej podniesione. Sąd Wojewódzki podniósł, że z akt sprawy wynikało, iż niepełnoletni T. P. (syn J. P.) wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. wystąpił do Wojewody P. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do "rekompensaty zabużańskiej". Pismem z dnia [...] września 2009 r. organ wojewódzki pozostawił jednak ten wniosek bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia - w wyznaczonym przez organ terminie - jego braków formalnych. Następnie, J. P. wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do złożenia brakujących dokumentów, a następnie wyjaśnił, że wniosek złożony w dniu [...] grudnia 2008 r. przez jego syna – T. P. - wpłynął bez jego wiedzy. Ponadto J. P. podkreślił, że tylko wyłącznie jemu przysługuje prawo do rekompensaty za pozostawioną, na terenie obecnej U., nieruchomość. Następstwem powyższego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda P. odmówił J. P. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty zabużańskiej, zauważając, że wniosek ten został złożony po upływie ustawowego terminu, czego skutkiem było wygaśnięcie prawa podmiotowego, uprawniającego do otrzymania powyższej rekompensaty. Postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało – jak wywodził Sąd - skierowane do J. P. oraz do małoletniego T. P. i doręczono je stronom w dniu [...] grudnia 2009 r. Zażalenie na nie wniosła natomiast w dniu [...] grudnia 2009 r. B. P., matka małoletniego. Po ustaleniu powyższego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki stwierdził, że Minister Skarbu Państwa postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, naruszył w sposób istotny art. 7, 8, 28, 30, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Sąd podniósł, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest działanie zgodne z przepisami prawa. Faza wszczęcia postępowania, niezależnie od tego, czy następuje z urzędu czy też na wniosek, obejmuje zaś m.in. przeprowadzenie oceny formalnej i procesowej żądania zawartego w podaniu wniesionym przez stronę. Ocena formalna polega m. in. na sprawdzeniu, czy strona spełnia wymogi wynikające z art. 28 k.p.a. W razie pozytywnych rezultatów oceny formalnej i procesowej organ powiadamia następnie o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast w wypadku oceny negatywnej, organ podejmuje odpowiednie czynności przewidziane w kodeksie, to jest np. wzywa stronę do usunięcia braków podania, pozostawia podanie bez rozpoznania, przekazuje sprawę organowi właściwemu. Ponadto – jak wywodził Sąd - w myśl art. 134 k.p.a. - organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia, zobowiązany jest do zbadania nie tylko terminowości, lecz również dopuszczalności jego wniesienia, a co jest warunkiem skuteczności dokonania czynności procesowej. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że Wojewoda P. w sprawie z wniosku T. P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie badał przymiotu strony wstępnych wnioskodawcy, jak również jego tytułu prawnego do mienia zabużańskiego, a co za tym idzie, nie badał przymiotu do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Tymczasem – jak podkreślił Sąd - T. P. w ogóle nie przysługiwał tytuł prawny do złożenia wniosku o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej a poza tym, T. P. - na dzień złożenia wniosku - był niepełnoletni. Jedynie J. P. – jak akcentował Sąd Wojewódzki - posiadał tytuł prawny do dochodzenia rekompensaty zabużańskiej, a więc jedynie on był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty (nie potwierdził też on działań syna w zakresie złożonego przezeń wniosku). Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że J. P. nie był opiekunem prawnym małoletniego, bo była nim tylko B. P., która w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. wnosiła o (cyt.) "przywrócenie prawa podmiotowego uprawniającego do otrzymania rekompensaty", a zatem nie wskazała jednoznacznie, co stanowi przedmiot tego pisma, zaś z jego treści nie sposób było ustalić intencji jego autora. Ponadto, wg Sądu Wojewódzkiego, Minister doręczył zaskarżone postanowienie małoletniemu wówczas T. P., który nie miał przymiotu strony postępowania zainicjowanego wnioskiem J. P. z 2009 r., a zatem organ bezzasadnie uczynił T. P. stroną postępowania wszczętego wnioskiem jego ojca a nie zwrócił przy tym też uwagi, iż wniosek T. P. pochodził od osoby niepełnoletniej i nieposiadającej przymiotu strony. W rezultacie, Sąd Wojewódzki uznał, że obowiązkiem Ministra było ustalenie treści żądania zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. i jego odpowiednie zakwalifikowanie oraz zbadanie, czy pismo to zostało wniesione przez osobę do tego uprawnioną. Organ winien mieć przy tym na względzie, iż stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje ich właścicielowi, a w przypadku jego śmierci wszystkim jego spadkobiercom bądź niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, o czym stanowi art. 3 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku śmierci właściciela nieruchomości prawo to przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (tj. posiadają obywatelstwo polskie). Tak więc – przy ponownym rozpoznaniu sprawy - organ winien ustalić, czy z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty wystąpiła osoba, która jest do tego uprawniona, to jest czy T. P. miał przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy prawo do rekompensaty przysługiwało jedynie J. P. Ponadto Minister zobowiązany został także do wzięcia pod uwagę faktu, iż - na dzień wydania postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. – T. P. był niepełnoletni. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Skarbu Państwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) poprzez bezzasadne uznanie, że T. P. nie przysługuje tytuł prawny do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, w związku z czym nie ma on przymiotu strony postępowania, w sytuacji gdy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty może zgłosić każda osoba, która się tego domaga, a konsekwencją braku tytułu do spadkobrania po właścicielach mienia jest wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne zarzucenie organowi II instancji braku wyjaśnienia kwalifikacji prawnej pisma T. P. z dnia [...] grudnia 2009 r., w sytuacji gdy pismo to zawierając okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, stanowi zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134, 141 § 2, art. 64 § 2 i art. 63 § 2 oraz art. 40 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie funkcji kontrolnej, tj. -) zakwestionowanie zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 134 k.p.a., w sytuacji, gdy organ ten nie mając wątpliwości, iż pismo z dnia [...].12.2009 r. stanowi zażalenie, był zobowiązany w pierwszej kolejności do zbadania terminowości tego zażalenia, -) bezzasadne stwierdzenie, iż postanowienie Ministra Skarbu Państwa o uchybieniu terminu do złożenia zażalenia zostało doręczone małoletniemu T. P., podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż zostało ono doręczone B. P., jako przedstawicielowi ustawowemu T. P. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że w prowadzonym postępowaniu T. P. miał przymiot strony postępowania, gdyż wystąpił ze stosownym wnioskiem, w którym zawarł żądanie potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej, za konkretną nieruchomość, należącą do konkretnej osoby. Poprzez złożenie tego żądania stał się on więc stroną postępowania, bez względu na to, czy przysługiwały mu prawa spadkowe po właścicielu mienia. Ta przesłanka bowiem, jak i pozostałe przesłanki, badana jest w toku postępowania. Nieudowodnienie posiadania tytułu do spadku, lub zupełny jego brak, skutkuje bowiem wydaniem decyzji odmownej, na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, skierowanej do tej właśnie strony postępowania, która w ten sposób uzyskuje prawo do złożenia odwołania i kontroli decyzji przez organ wyższej instancji. Spełnienie zatem materialnych przesłanek – jak wywodził skarżący kasacyjnie - umożliwia przyznanie rekompensaty, natomiast brak tych przesłanek nie pozbawia osoby przymiotu strony postępowania, lecz prowadzi do wydania decyzji odmownej. Ponadto Minister Skarbu Państwa podnosił, iż pismo z dnia [...].12.2009 r. bezwątpienia stanowiło zażalenie na postanowienie Wojewody P., a zatem organ II instancji był zobowiązany w pierwszej kolejności do zbadania terminowości tego zażalenia. Wskazywano w tym miejscu, iż pismo z dnia [...].12.2009 r. przekazane było do polskiego operatora publicznego poczty w dniu 2 stycznia 2010 r. i podpisane przez przedstawiciela ustawowego T. P., tj. matkę B. P. Skierowane zostało do Ministra Skarbu Państwa za pośrednictwem Wojewody P. ( tj. zgodnie z pouczeniem wskazanym w postanowieniu organu wojewódzkiego) oraz wskazywało argumenty, które - zdaniem strony - usprawiedliwiały uchybienie terminu do wystąpienia o prawo podmiotowe. Zawierało ono też wyraźne oświadczenie strony, że w wyniku powołanych okoliczności nie dotrzymała ona terminów do złożenia wniosku w odpowiednim czasie i powołuje się na sygnaturę sprawy, w której wydano przedmiotowe postanowienie. Poza tym skarżący kasacyjnie twierdził również, że bezzasadnym było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż postanowienie Ministra Skarbu Państwa o uchybieniu terminu do złożenia zażalenia zostało doręczone małoletniemu T. P., podczas gdy zostało ono doręczone B. P., co jednoznacznie wynikało z akt sprawy. W rezultacie Minister akcentował, że jedynie terminowe złożenie zażalenia pozwalałoby organowi odnieść się do kwestii merytorycznych. Natomiast uchybienie terminowi do jego wniesienia, bez względu na jakiekolwiek błędy dokonane przez organ wojewódzki, które mogłyby przemawiać za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu wywołanym "spóźnionym zażaleniem". Pismo z dnia [...].12.2009 r. stanowiło przy tym zażalenie przedstawiciela ustawowego strony, ( który składając je potwierdził tym samym, wcześniej dokonane przez syna czynności w sprawie ) a to zobowiązywało Ministra do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia w/w środka odwoławczego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się zasadne. W analizowanej sprawie przedmiotem skargi, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, było postanowienie Ministra Skarbu Państwa o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że pismo z dnia [...] grudnia 2009 r., wniesione przez B. P., jako przedstawicielkę małoletniego T. P., niewątpliwie stanowiło zażalenie na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. O powyższym charakterze w/w pisma świadczył fakt, że było ono przekazane do polskiego operatora publicznego poczty i podpisane przez przedstawicielkę ustawową wnioskodawcy (T. P.). Zostało skierowane do organu odwoławczego, to jest Ministra Skarbu Państwa, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, to jest Wojewody P. (a więc zgodnie z pouczeniem wskazanym w postanowieniu organu wojewódzkiego). Ponadto, pismo to wskazywało na argumenty, które - zdaniem strony żalącej się - usprawiedliwiały uchybienie terminu do wystąpienia o przyznanie wspomnianego wyżej prawa. Zawierało też wyraźne oświadczenie strony, że w wyniku powołanych okoliczności nie dotrzymała ona terminu do złożenia wniosku w odpowiednim czasie a poza tym powołano w nim sygnaturę sprawy, w której Wojewoda wydał postanowienie. W związku z powyższym, trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a., gdyż - w opisanej wyżej sytuacji – brak było podstaw do zobowiązywania strony by sprecyzowała ona swoje żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. Żądanie to, jak wyżej wskazano, było czytelne. Zasadnym był zatem również zarzut niewłaściwej interpretacji przez Sąd I instancji art. 134 i art. 141 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy, zanim przystąpi do oceny merytorycznej sprawy, czyli m. in. wyjaśni – jak wymagał tego Sąd Wojewódzki - kto w analizowanej sprawie był uprawnionym do dochodzenia rekompensaty zabużańskiej, w pierwszej kolejności był zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, w tym przede wszystkim ustalenia, czy składający środek odwoławczy dochował terminu do jego wniesienia. W przypadku bowiem, gdy termin ten został przekroczony, organ odwoławczy stwierdza uchybienie we wniesieniu odwołania (w rozpatrywanej sprawie zażalenia) a zatem nie ma żadnych, prawnych możliwości odnoszenia się do zagadnień merytorycznych. Nie może więc – nawet w przypadku wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji – uchybień tych usunąć. Z tej przyczyny, na tym etapie sprawy, analizowanie przepisów prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak uczynił to Sąd Wojewódzki, było całkowicie zbędne, a wręcz wykraczało poza granice rozpoznawanej sprawy. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości wydania przez Ministra Skarbu Państwa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez przedstawicielkę ustawową T. P. Uznając w związku z tym skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 w/w ustawy procesowej.