II GSK 787/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Rz. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 marca 2010 r. sygn. akt I SAB/Kr 2/10 w sprawie ze skargi Gminy Rz. na bezczynność Związku Komunalnego Gmin ds. Komunikacji Miejskiej Rejonu B. w B. w przedmiocie wykonania uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz przedstawienia członkom Związku sprawozdania z działalności tego Związku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I SAB/Kr 2/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę Gminy Rz. na bezczynność Związku Gmin do spraw Komunikacji Miejskiej Regionu B. w B. w przedmiocie wykonania uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz przedstawienia członkom Związku sprawozdania z działalności tego Związku. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca Gmina Rz. nie posiada legitymacji do występowania w tej sprawie jako strona. Nie jest również uprawniona do domagania się wykonania uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczącej wykonania budżetu Związku. Nie ma również podstaw do żądania przedstawienia jego członkom sprawozdania z działalności Związku i udzielenia mu absolutorium. Powyższa ocena sformułowana została w związku z treścią uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., określającej, że Gmina Rz. wystąpiła ze Związku Gmin ds. Komunikacji Miejskiej Rejonu B. w B. z dniem podjęcia uchwały z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi w oparci o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargą kasacyjną Gmina Rz. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. na posiedzeniu niejawnym. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej powyżej ustawy. W uzasadnieniu podniesiono, że uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku przymiotu strony po stronie Gminy Rz. stanowiło naruszenie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego konsekwencją było niezasadne odrzucenie skargi tejże Gminy. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Gmina Rz. ma niewątpliwy interes prawny w domaganiu się podjęcia przez Zarząd Związku Gmin do spraw Komunikacji Miejskiej Regionu B. w B. działań zmierzających do wykonania uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu tego Związku na 2009 r., złożenia sprawozdania z jego działalności oraz udzielenia zarządowi absolutorium. W ocenie skarżącej, fakt jej wystąpienia ze związku nie stworzył takiej sytuacji, że Gminy Rz. nic już ze Związkiem nie łączy. W dalszym ciągu bowiem ciążą na niej bowiem obowiązki finansowe związane między innymi z realizacją budżetu Związku, uchwalonego przez Regionalną Izbę obrachunkową. Ponadto uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej zobowiązywała zarząd Związku do wykonania budżetu, który mimo to nie podjął żadnych kroków zmierzających do wykonania uchwały. Konsekwencją bezczynności jest brak ustaleń dotyczących wnoszenia opłat na rzecz Związku przez Gminy – członków Związku. Powyższe przemawia natomiast za bezsprzecznym interesem prawnym Gminy Rz. do wniesienia skargi na bezczynność zarządu Związku Gmin do Spraw Komunikacji Miejskiej Rejonu B. w B.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Gmin do Spraw Komunikacji Miejskiej Rejonu B. w B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Domagał się też wyznaczenia rozprawy. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że wystąpienie ze związku Gminy Rz. nie stworzyło sytuacji, w której gminy ze związkiem nic już nie łączy. Na stronach umowy powołującej Związek ciążą faktyczne obowiązki finansowe i rozliczenia. Nie ma to jednakże żadnego wpływu na legitymację strony skarżącej do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I ACa 338/10 Sąd Apelacyjny w Krakowie rozstrzygnął prawomocnie kwestię rozliczeń pomiędzy gminą Rz. a Związkiem. Zasądzono od skarżącej Gminy na rzecz Związku kwotę zwrotu wynikającą z planu finansowego na 2009 r. ustalonego uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej. Podniesiono, że żądanie Gminy Rz. zawarte w skardze, dotyczy tylko i wyłącznie prawa przysługującego jej na podstawie członkowstwa w Związku Komunalnym. Wystąpienie z tego związku, a zatem utrata członkowstwa, pozbawiła skarżącą Gminę interesu prawnego w rozumieniu art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślono ponadto, że uczestnikami związku zgodnie z 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm.) są gminy, zaś uchwały podejmują rady zainteresowanych gmin. W sytuacji gdy skargę wnosi gmina, to niezbędnym elementem jest uchwała rady gminy w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie, Rada Gminy Rz. nie podjęła jakichkolwiek czynności zmierzających do prawidłowego wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A więc, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż skarżąca była podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność organu. Zgodnie z art. 50 § 1 powyższej ustawy – sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Oznacza to, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty. Podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. W przedmiotowej sprawie chodzi o zaniechanie, a więc bezczynność organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a w związku z pkt 8 tego przepisu. Ich właściwość dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władz" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia także w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99/ OSP 2000, nr 6, poz. 87). Osobnej kompetencji sądu administracyjnego w zakresie skarg na bezczynność należy upatrywać w art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 88 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 91 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Regulacja zawarta w tych przepisach, uprawnia do wniesienia skargi na organ – odpowiednio samorządu gminnego, powiatowego lub województwa, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem lub faktycznie narusza prawa osób trzecich. Biorąc pod uwagę treść art. 8 § 2 pkt 8 – cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy domniemywać, że omawiane przepisy będą miały zastosowanie, gdy odpowiedni przepis prawa nakłada na organ samorządowy obowiązek podjęcia jakichś działań z zakresu zadań publicznych, a organ nie dopełnia tego obowiązku, czym narusza interes prawny podmiotu uprawnionego. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formę działania organów administracji publicznej. Pojęcie zaś interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie dotyczy bezczynności, a więc usunięcia milczenia organu. W ocenie skarżącego, organ milczący powinien działać. Działanie to polegać ma w ocenie skarżącego, na wykonaniu uchwały. Oznacza to, że skarżący działanie to wywodzi z prawnej formy działania organu administracji publicznej. Utrata członkostwa jako brak legitymacji do występowania w sprawie Związku Gmin przy trybie postępowania zastosowanym w niniejszym postępowaniu, nie może prowadzić do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Z istoty takiej skargi wynika, że przedmiotem zaskarżenia, który warunkuje dopuszczalność zaskarżenia, nie jest żadne zdarzenie faktyczne obiektywnie istniejące lecz brak przejawów aktywności organu administracji publicznej. Z punktu widzenia dopuszczalności przy zaskarżeniu bezczynności organu, istotne będzie wyłącznie ustalenie tej okoliczności. Ocena natomiast, czy skarga spełnia przesłanki przewidziane dla tej kategorii skarg, następuje w ramach właściwego badania przesłanek jej dopuszczalności. W znaczeniu szerszym, chodzi o wszystkie warunki wymagane przez przepisy prawne do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jako pisma procesowego. Brak spełnienia warunków formalnych powoduje jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 ustawy. Poszczególne punkty § 1 tego przepisu nawiązują też do przesłanek dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu. W przypadku między innymi punktu 6, należy wówczas rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, a więc określające od jakich form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, a więc jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Te elementy są najistotniejsze w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyznaczają one przedmiotowy zakres tego postępowania oraz legitymację do jego uruchomienia. Brak którejś z tych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia powoduje jej odrzucenie. Powyższe wskazuje, że utrata legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie jako strony w związku z wystąpieniem skarżącej Gminy z Komunalnego Związku Gmin do tych przesłanek nie należy. Badanie legitymacji w tej części, to przesłanka materialnoprawna, a nie procesowa. Brak przesłanki materialnoprawnej jest rozstrzygnięciem merytorycznym, prowadzi do oddalenia żądania, a nie do procesowego załatwienia sprawy, jak to błędnie uczynił Sąd I instancji. Trafnie zatem skarga kasacyjna podniosła zarzut naruszenia zarówno art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy uwzględnić powyższe wywody i dodatkowo mieć na uwadze ocenę wyczerpania środków zaskarżenia. Z przyczyn powyższych, na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu a postanowienie Sądu I instancji uchylono celem ponownego rozpoznania.