III SA/Gl 1345/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skarg organów gminy na czynności nadzorcze, stypendium sportowego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 zpóźn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 200lr. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków i trybu przyznawania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów za wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym w częściach określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 2 pkt 1, jako sprzecznej z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010r., nr 127, poz. 857 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" w związku z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 10 i w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r, powołując się na art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. W uzasadnieniu ustalił, że uchwała Rada Miasta R. określiła warunki i tryb przyznawania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów za wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. W przepisie § 3 określono zakres podmiotowy uchwały, uznając, że uprawnionym do otrzymania stypendium są zawodnicy lub trenerzy spełniający jednocześnie warunki wymienione w § 3 ust. 1 lub 2. W odniesieniu do zawodników przyjęto w § 3 ust. 1 pkt 1, że stypendium może otrzymać zawodnik, który reprezentuje w grach zespołowych lub indywidualnych barwy klubu sportowego, mającego siedzibę na terenie miasta R. lub jest mieszkańcem R. i uprawia indywidualną dyscyplinę sportu. Podobną zasadę przyjęto również w przypadku trenerów. Mianowicie § 3 ust. 2 pkt 1 przyjęto, że stypendium może otrzymać trener, który jest trenerem klubu sportowego, mającego siedzibę na terenie miasta R. W ocenie organu nadzoru takie unormowania są sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Samo więc członkostwo w stowarzyszeniu lub klubie sportowym lub trenowanie zawodników klubu sportowego mającego siedzibę na terenie gminy nie może stanowić podstawy do uzyskania (przez członka klubu lub trenera) świadczenia z budżetu gminy, na której terenie klub ten ma swą siedzibę. Odwołał się przy tym do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 roku, sygn. akt II GSK 327/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Wojewódzkiego Sądu w Lublinie z dnia 29 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 282/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Podkreślił, że art. 31 ust. 3 ustawy wprowadza obowiązek określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Kwestionując tylko fragment zasad przyznawania stypendiów sportowych w przedmiotowej uchwale, nie pozbawiono jej elementów obligatoryjnych. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Gmina R., zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz art. 7 ust. 1, art. 1 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że zamiarem Gminy było promowanie, czemu dała wyraz w § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r., w szczególności piłki nożnej i siatkówki. Dalszą konsekwencją tego zapisu było wprowadzenie regulacji dotyczącej stypendiów dla zawodników i trenerów. Ograniczenie ich tylko do zawodników i trenerów będących jednocześnie mieszkańcami gminy wprowadziłoby nieuzasadnione pominięcie w docenianiu osiągnięć sportowych zawodników trenujących w drużynach, lecz mieszkających poza gminą. W ocenie skarżącej zasada wyrażona w art.. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, przy zastosowaniu wykładni językowej nie ogranicza przyznawania w tym przypadku stypendiów od przyjęcia kryterium zamieszkania zawodnika w gminie przyznającej to stypendium. Odmienny pogląd przeczyłby istocie nagradzania wspólnego wysiłku drużynowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Nie zgodził się z tezą, zgodnie z którą art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie "przy zastosowaniu wykładni językowej nie ogranicza przyznawania w tym przypadku stypendiów od przyjęcia kryterium zamieszkania zawodnika w gminie to stypendium ustalającej". Zgodnie bowiem z wykładnią systemową przepis art. 31 ustawy o sporcie ustanawia uprawnienia dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym. W tym przypadku jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, przez którą, według art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Natomiast wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Co więcej, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujące między innymi sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Dlatego gmina może ustanawiać stypendia, nagrody i wyróżnienia sportowe jedynie dla członków wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy. Z tego też względu niedopuszczalne są określenia zawarte w§ 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...]Rady Miasta R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle normy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym winien zawiadomić organ gminy. Brak zawiadomienia organu gminy o stanowi naruszenie prawa procesowego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru kwestionowaną uchwałę z [...] r. otrzymał 13 maja 2011 r. trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego kończył się 12 czerwca 2011 r. Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte 6 czerwca 2011 r., zaś samo rozstrzygnięcie wydano 7 czerwca 2011 r. O ile organ nadzoru zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, o tyle nie zachował procedury, bowiem nie doręczył organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nie umożliwił mu wypowiedzenia się w sprawie. Wskazać jednak należy, ze uchwała Rady Miasta R. z [...]r, nr [...], jak to wynika z jej uzasadnienia, została podjęta po tym, jak rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] unieważniono w całości uchwałę nr [...]Rady Miasta R. z [...]r., zaś organ gminy dostosował się do zaleceń wynikających z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Spór był więc między stronami już wcześniej zarysowany. Skarżąca w skardze nie podnosiła zarzutu pozbawienia jej możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu nadzorczym. Nadto od wszczęcia postępowania nadzorczego do dnia upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego pozostało zaledwie 5 dni. W tak krótkim czasie trudno byłoby doręczyć zawiadomienie o wszczęciu postępowania i otrzymać stanowisko organu gminy. Dlatego, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd uznał, że naruszenie przepisów procesowych, chociaż miało miejsce w sprawie, w istotny sposób nie wpłynęło na wynik sprawy. Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać z upoważnień ustawowych oraz z ust. 2 tego art. Tak więc podstawą do wydania przez organ gminy aktu prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Owym wyraźnym upoważnieniem ustawowym dla wydania uchwały przez radę gminy w przedmiocie stypendiów sportowych i nagród dla sportowców ze środków jednostki samorządu terytorialnego są przepisy art. 33 ust. 2 ustawy o sporcie. Trafnie jednak zauważył Wojewoda [...], że nie można także pominąć zapisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 10, z których wynika, że sprawy kultury fizycznej należą do zadań własnym gminy, których realizacja ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, stanowią mieszkańcy gminy. Stąd zarzut Wojewody [...], iż przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość przyznania stypendiów lub nagród zawodnikom nie będącym mieszkańcami gminy narusza wymienione tu przepisy, jest zasadny. Dlatego Sąd nie podzielił stanowiska Gminy R. zaprezentowanego w skardze, a opartego w głównej mierze na twierdzeniu, iż taka regulacja uchwały, jaką przyjęto zapewnia promocję Gminy R., a także rozwój sportu, w szczególności piłki nożnej i siatkówki oraz dbałość o rozwój kultury fizycznej, co należy do zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 18 i 10 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 94). Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych (D.Dąbek, j.w., s. 96 - 97). Druga postać upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego to upoważnienie generalne, które daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, określając w sposób ogólny zakres regulacji lub warunki, jakie muszą być spełnione, lecz nie przesądza o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie generalne musi jednak zawierać określenie organu kompetentnego do wydania aktu oraz ogólne wskazanie materii będącej przedmiotem regulacji (D.Dąbek, j.w., s. 97). Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, nie mogą być sprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D.Dąbek, j.w., s. 72). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego (przykładowo akty gminne ograniczają się do granic gminy), mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Ponadto zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zaskarżona uchwała, określająca warunki przyznawania stypendiów sportowych zawodnikom i trenerom osiągającym wysokie wyniki sportowe posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Reasumując stwierdzić należy, że przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego regulującego kwestie przyznawania sportowcom stypendiów i nagród finansowanych ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bo to nie wynika z jego brzmienia, co przecież nie umknęło uwadze Rady Miasta R., która w podstawie prawnej swej uchwały obok tego przepisu powołała przepisy ustawy o sporcie. Także odwołanie się do art. 7 ust. 1 pkt 18 i 10 przez organ gminy nie daje podstaw do przyjęcia, że w zakresie wymienionym w art. 7, określającym zadania własne gminy jednostka ta może wydawać akty prawa miejscowego. Pogląd taki byłby zbyt daleko idący. Określenie katalogu zadań własnych gminy nie jest tożsame z przyznaniem jej prawa do wydawania aktów prawa miejscowego w tym zakresie. Prawo to może być realizowane przy spełnieniu się przesłanek z art. 40 ustawy. Zatem, zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy o samorządzie gminnym, podstawą do wydania aktu prawa miejscowego był art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, z którego wynika, że: 1/ jednostka samorządu terytorialnego ma prawo podjąć uchwałę w sprawie stypendiów sportowych określonych w ustawie o sporcie, 2/ organem uprawnionym do podjęcia uchwały jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, 3/ stypendia przyznawane być mogą tylko zawodnikom i trenerom osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym, 4/ organ jednostki samorządu terytorialnego może w uchwale określić jedynie zasady, tryb przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, rodzaje i wysokość stypendiów, nagród i wyróżnień. To oznacza, że wydany na podstawie tego upoważnienia akt prawa miejscowego nie może dotyczyć ogólnie rozumianej promocji gminy i dbałości o kulturę fizyczną, a wąskiego przedmiotu jakim jest przyznawanie stypendiów i nagród sportowcom i trenerom, a zatem świadczeń przyznawanym indywidualnym podmiotom, z uwzględnieniem znaczenia danego sportu dla gminy. Zasadnie zatem Wojewoda [...] wskazał, że rolą gminy jest zaspokajanie potrzeb jej wspólnoty, a więc członków tej gminy, dlatego trafny jest zarzut sformułowany w skardze o sprzeczności § 3 ust. 3 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 uchwały w zakresie, w jakim przewiduje możliwość stosowania jej przepisów dotyczących przyznawania stypendiów zawodnikom i trenerom nie będących jednocześnie mieszkańcami gminy R. z art. 7 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, biorąc pod uwagę ustawowe rozwiązanie, przewidujące obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały rady gminy w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem - art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż każda kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się za wiedzą gminy i ze świadomością, jakimi uprawnieniami dysponuje organ nadzoru. Działalność organów gminy, podobnie jak i innych organów administracji publicznej podlega prawnie określonym formom kontroli w zakresie legalności, tj. zgodności z prawem. Wobec powyższego, uznać należało, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było w pełni uzasadnione, wobec czego zawarte w skardze żądanie uchylenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.