II OSK 2585/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. skargi kasacyjnej Starosty Opatowskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 619/11 odrzucającego skargę Starosty Opatowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w następstwie stwierdzonego naruszenia koncesji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 619/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Starosty Opatowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2011r., w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w następstwie stwierdzonego naruszenia koncesji. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta Opatowski nakazał wspólnikom spółki cywilnej [...] A.B. i U.B. wykonanie określonych czynności w następstwie stwierdzonego naruszenia udzielonej im koncesji na eksploatowanie złoża piasku "[...]". Powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Zaś skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Starosta Opatowski. W ocenie Sądu I instancji skarga wniesiona przez Starostę Opatowskiego podlegała odrzuceniu z uwagi na brak legitymacji do jej skutecznego wniesienia. W uzasadnieniu Sąd zacytował przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Oczywiście należy mieć na uwadze, że na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Zgodnie bowiem z treścią cyt. przepisu organami powiatu są: zarząd powiatu jako organ wykonawczy i rada powiatu – organ uchwałodawczy. Trzeba mieć jednak na uwadze odmienność regulacji przyjętej przez ustawodawcę w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Jak wynika z treści tego przepisu ilekroć w k.p.a. jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego rozumie się przez to m.in. starostę oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w jego imieniu. Zatem w takim przypadku, gdy organ – jakim jest starosta – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego – powiatu – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Nadto Sąd podniósł, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Nadto Sąd wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) organami administracji geologicznej są m.in. starostowie. Dlatego też, z mocy cyt. unormowania kompetencyjnego, Starosta Opatowski został upoważniony do zrealizowania przysługującego mu władztwa administracyjnego, dzięki któremu mógł zawrzeć swe stanowisko w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zatem, zdaniem Sądu, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Reasumując Sąd wskazał, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu nie jest organ orzekający w sprawie w I czy w II instancji, zatem Starosta Opatowski w przedmiotowej sprawie nie jest legitymowany do wniesienia skargi niezależnie od tego czy działa jako podmiot upoważniony do reprezentowania powiatu na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w I instancji. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł Starosta Opatowski działający jako Przewodniczący Zarządu Powiatu Opatowskiego zaskarżając je w całości. Jednocześnie zaskarżonemu postanowieniu zarzucono niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak legitymacji procesowej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał na dwa przeciwstawne stanowiska doktryny. Część autorów wyklucza możliwość skutecznego wniesienia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję administracyjną w sprawach, w których jej organy wydały akt administracyjny w I instancji. Jednostce takiej odmawia się również uprawnień uczestnika w tym postępowaniu. Zaś część przedstawicieli doktryny prezentuje stanowisko, że wydanie decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że jednostka ta nie może wnieść skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy i występować jako uczestnik postępowania. Jako przykład rozbieżności w orzecznictwie mający na celu wzmocnić argumentację skarżącego kasacyjnie wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 933/08, z którego wynika, że sam fakt wydania przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym decyzji nie może powodować utraty przez gminę indywidualnego interesu prawnego. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, podnosząc, iż z jej treści wynika, że wprawdzie zasadą jest brak możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego (brak legitymacji procesowej) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jeżeli jednocześnie jej organ był właściwy do orzekania w tejże sprawie indywidualnej w formie decyzji, jednakże dopuszczono wyjątek jeśli chodzi o postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Uznano bowiem, że gminie jako właścicielowi nieruchomości została wyznaczona rola strony i nie może być ona pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że jej organ jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie. W dalszej części uzasadnienia wskazano na rzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego wyjaśniając, że mając na uwadze powyższe – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Powiat Opatowski ma interes prawny do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze źle oceniło materiał dowodowy zgromadzony w I instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania uniemożliwiło wydanie kolejnej decyzji o naruszeniu koncesji, gdyż doszło już do zatarcia śladów jej naruszenia i organ I instancji nie może przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Nadto podniesiono, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszenia nie zaistniały. Z powyższych względów, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazać należy na istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki zawarte są w treści § 2 tego przepisu. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, w związku z powyższym należało rozpoznać wniesioną skargę kasacyjną w ramach zakreślonych w jej treści podstaw. A skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zaś w sytuacji, gdy skarga zostanie wniesiona przez podmiot niemający przymiotu strony, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. musi zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Rozpoznając przedmiotową sprawę na wstępie wskazać należy, że dotyka ona kontrowersyjnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w I instancji. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie Starosta Opatowski działając na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) wydał w I instancji decyzję administracyjną orzekając władczo w indywidualnej sprawie, zaś w toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Następnie skargę do sądu na decyzję ww. organu odwoławczego wniósł Starosta Opatowski, który rozstrzygał jako organ administracji w I instancji. W tej sytuacji rację ma Sąd I instancji twierdząc, że Starosta Opatowski nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Zaś przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest stanowisko, że Starosta Opatowski niezależnie od tego czy działa jako organ reprezentujący powiat na zewnątrz, czy jako organ wydający decyzję mógłby zajmować różną pozycję, w zależności od etapu postępowania – najpierw jako organ wydający decyzję, a następnie jako strona. Taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tym samym Starosta nie może występować w sprawie w podwójnej roli – organu wydającego decyzję w I instancji i strony. Zaś tam gdzie występuje zbieg tych funkcji tworzy się podstawa do wyłączenia organu od udziału w sprawie (porównaj: rozważania zawarte w wyżej powołanej uchwale 7 sędziów z dn. 19.05.2003 r.) Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza, iż w konkretnych przypadkach jednostka samorządu terytorialnego może działać jako strona, jednakże jej interes prawny w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. musi się opierać na interesie prawnym mającym swe źródło w normie prawa materialnego. Takiej normy prawa materialnego w tej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazuje, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może jej domniemywać. Natomiast, jak wynika z lektury skargi kasacyjnej skarżący upatruje swojego interesu prawnego w tym, że na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie będzie możliwe wydanie kolejnej decyzji o naruszeniu koncesji, gdyż doszło już do zatarcia śladów jej naruszenia i organ I instancji nie może przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Dodatkowo wskazano na brak naruszeń prawa powołanych przez organ odwoławczy. Tak określona przesłanka przekonywująca do przyjęcia interesu prawnego po stronie Starosty w niniejszej sprawie nie uzasadnia przyznania mu legitymacji skargowej pozwalającej na wniesienie skargi do Sądu I instancji. W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.