I OSK 2373/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1264/11 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.K. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1264/11 oddalił skargę T.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: T.K. wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Powyższy wniosek wraz z załącznikami wpłynął do organu w dniu 31 stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu pismem z dnia 10 lutego 2011 r. (data stempla pocztowego) zawiadomił wyżej wymienionego o wszczęciu postępowania o wypłatę odprawy mieszkaniowej, pouczył o przysługujących mu uprawnieniach jako stronie postępowania oraz wezwał do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty. T.K. w odpowiedzi na wezwanie organu, przedłożył zaświadczenie z Wojskowego Biura Emerytalnego w Katowicach. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 6, art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) orzekł o wypłacie T.K. odprawy mieszkaniowej w wysokości 152.182,43 zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że jako podstawę do obliczenia odprawy przyjął: 1. posiadane na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej uprawnienia do 48m2,powierzchni użytkowej podstawowej, wynikające z następujących tytułów: a. stan rodzinny łącznie z wnioskodawcą - 2 osoby x 12 m² = 24 m², b. zajmowane stanowisko służbowe - 1 norma x 12 m² = 12 m², c. dodatkowa norma, o której mowa w art. 26 ust. 4 ustawy - 12 m²; 2. wskaźnik 1,66; 3. wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym datę zwolnienia wnioskodawcy z zawodowej służby wojskowej, tj. za IV kwartał 2010 r., w wysokości 3.979 zł, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 lutego 2011 r.; 4. rozpoczęty na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 16 rok wysługi, od której uzależniona jest wysokość wysługi za długoletnią służbę wojskową. Na skutek złożonego przez T.K. odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 13 ust. 7 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że istotą sporu jest wyjaśnienie, czy przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej należy uwzględnić wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w III kwartale 2010 r., określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i wynoszącego 4.657 zł, czy w IV kwartale 2010 r. wynoszącego 3.979 zł. Odwołując się do treści art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że w świetle ust. 5 tego artykułu warunkiem wydania żołnierzowi zawodowemu decyzji i wypłacenia odprawy mieszkaniowej jest wydanie w stosunku do niego ostatecznej decyzji o zwolnieniu go z czynnej służby wojskowej oraz złożenie przez niego wniosku. Stwierdził, że skoro przepis ten stanowi, że wszczęcie postępowania jest możliwe jedynie na wniosek żołnierza, wobec którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu ze służby, to zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. datą wszczęcia postępowania w tym trybie, jest dzień doręczenia wniosku organowi. Wydanie decyzji w trybie ust. 5 art. 47 ww. ustawy jest możliwe dopiero po spełnieniu obu tych przesłanek . Przepis ten jest wyjątkiem od zasady określonej w ust. 2 art. 47, dotyczącej wydawania decyzji w dniu zwolnienia ze służby. Nie stanowi on jednak wyjątku od zasad określonych w ust. 1 tego przepisu, dotyczących sposobu obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W świetle ostatnio powołanego przepisu zasadą jest, że do ustalenia wysokości odprawy bierze się należne żołnierzowi normy powierzchni w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, oraz wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że skoro z treści art. 47 ust. 2 omawianej ustawy wynika, iż obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej powstaje w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, to można rozważać, czy w przypadku o którym mowa w ust. 5 art. 47 tej ustawy, określenie uprawnień następuje w dniu zwolnienia ze służby, czy w dniu złożenia wniosku, czy w dniu wydania decyzji. To jednak w tej sprawie prowadzenie tych rozważań, w sytuacji, gdy prowadzą one do tego samego wyniku uznał za niecelowe. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 31 stycznia 2011 r., w tym samym dniu nastąpiło również zwolnienie T.K. z zawodowej służby wojskowej, zaś decyzję w przedmiocie wypłaty mu odprawy mieszkaniowej wydano w dniu 4 marca 2011 r. A zatem bez względu na przyjętą interpretację, ustalenie należnej powierzchni i stażu nastąpiło wg stanu na dzień 31 stycznia 2011 r., a wskaźnik ceny 1 m² - z IV kwartału 2010 r. Zdaniem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej w trybie określonym w art. 47 ust. 5 cyt. ustawy, przed złożeniem wniosku przez żołnierza i wydaniem ostatecznej decyzji o zwolnieniu go ze służby. W związku z powyższym stwierdził, że obliczanie wysokości tej odprawy według stanów istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a przed złożeniem przez niego wniosku o jej wypłatę nie jest zatem możliwe. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie, organ pierwszej instancji nie ustalił, czy wnioskodawca występuje o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie ust. 2, czy w trybie ust. 5 art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to jednak uznał, iż uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odwołując się do treści art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stwierdził, że dzień wydania decyzji nie może wpływać na dowolną ocenę stanu faktycznego i uzależniać przyjęcia danego wskaźnika od tego, jak szybko działa organ, i jaki wskaźnik może wziąć pod uwagę w wyliczeniach w dniu wydania decyzji, zwłaszcza, że postępowanie administracyjne może trwać kilka miesięcy i niejako "zahaczać" o kilka różnych wskaźników z różnych kwartałów. Data wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest okolicznością, która daje możliwość uzyskania odprawy jeszcze w trakcie trwania służby, data złożenia wniosku przesądza o tym, czy żąda się wypłaty odprawy jeszcze w trakcie trwania służby, czy też po jej zakończeniu, a przesądza o tym data nadania listu poleconego ze złożonym wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Data wydania decyzji ma jedynie to znaczenie, że w przypadku wydania jej niezgodnie z terminami określonymi ustawą, organ poniesie odpowiednie konsekwencje. W ocenie skarżącego, przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 5 ustawy zostały spełnione, złożył on bowiem wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej i załączył prawomocną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, że żądał wypłaty odprawy w trybie tego przepisu, przy czym, w tej sprawie powinien być zastosowany wskaźnik z III kwartału, a nie z IV kwartału 2010 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy przy ustalaniu wysokości należnej T.K. odprawy mieszkaniowej należało uwzględnić wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w III kwartale 2010 r., czy też w IV kwartale 2010 r., określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Art. 47 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.) określa dwa odrębne tryby wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. ustawy dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. W przepisie tym ustawodawca przewidział tryb wszczynania przez organ z urzędu postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, najwcześniej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Natomiast art. 47 ust. 5 omawianej ustawy uregulował tryb wszczynania postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej na wniosek żołnierza zawodowego, w stosunku do którego decyzja o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się ostateczna. Do wszczęcia postępowania w tym trybie niezbędne jest złożenie przez zainteresowanego stosownego wniosku. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W sprawie jest niesporne, że wniosek skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej (datowany na dzień 28 stycznia 2011 r.) wpłynął do organu w dniu 31 stycznia 2011 r. A zatem w tej dacie doszło do wszczęcia postępowania. Data ta była jednocześnie zbieżna z datą zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. W art. 47 ust. 1 tej ustawy zostały określone zasady obliczania należnej żołnierzowi odprawy mieszkaniowej. Stosownie do tego przepisu odprawa mieszkaniowa wynosi 3 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45 % oraz wyższa niż 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: 1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok przyjmuje się jako rok pełny; 2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzką przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego; 3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w tej sprawie postępowanie w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało wszczęte w dniu 31 stycznia 2011 r., to organ prawidłowo, stosownie do treści art. 47 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, za podstawę naliczenia odprawy przyjął wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2010 r., określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, czyli w kwartale poprzedzającym datę wszczęcie tego postępowania oraz wydania decyzji. Stanowisko prezentowane przez skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T.K. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 47 ust. 1 pkt. 3 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż podstawą naliczenia odprawy jest wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w poprzednim kwartale, liczonym, jako poprzedni w stosunku do dnia wszczęcia postępowania oraz do dnia wydania decyzji; 2. art. 47 ust. 5 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na tym, że tryb ten nie mógł być zastosowany względem skarżącego, podczas, gdy wypełnił wszelkie przesłanki w tym zakresie; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 47 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez przyjęcie, iż skarżący wnioskował o wypłatę odprawy mieszkaniowej właśnie w tym trybie, podczas, gdy w rzeczywistości wnioskował o wypłatę odprawy w trybie art. 47 ust. 5 przedmiotowej ustawy, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, w jakim trybie występuje skarżący o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że art. 47 ust. 1 pkt. 3 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie wskazuje, czy wskaźnik ceny 1 m² w poprzednim kwartale należy odnosić do daty wszczęcia postępowania, czy też do daty wydania decyzji w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że uprawnienia liczą się z datą wszczęcia postępowania, czy z datą wydania decyzji. Data wszczęcia postępowania w sprawie o wypłatę odprawy mieszkaniowej tj. 31 stycznia 2011 r. przesądza o tym, czy żąda się wypłaty odprawy jeszcze w trakcie trwania służby, czy też po jej zakończeniu. Natomiast data wydania decyzji ma jedynie to znaczenie, że w przypadku wydania jej niezgodnie z terminami określonymi ustawą, organ poniesie odpowiednie konsekwencje. Dopiero data wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest okolicznością, która daje możliwość uzyskania odprawy jeszcze w trakcie trwania służby przy założeniu, że uprawniony złoży stosowny wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej i uczyni to jeszcze w trakcie trwania służby. W niniejszej sprawie skarżący uzyskał prawomocną decyzję o zwolnieniu ze służby i przedłożył ją wraz z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej jeszcze w trakcie trwania służby, bowiem był to faktycznie ostatni dzień pełnienia przez niego czynnej służby zawodowej. Spełnił tym samym wszystkie przesłanki uprawniające go do uzyskania odprawy mieszkaniowej w trakcie trwania służby. Przepis art. 47 ust. 5 omawianej ustawy nie nakłada na żołnierza obowiązku złożeniu wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej wraz z pierwszym, czy z jakimkolwiek kolejnym dniem uzyskania prawomocnej decyzji o zwolnieniu go ze służby. Istotne jest, aby było to w trakcie trwania służby. Autor skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 47 ust. 5 powołanej ustawy stwierdził, że w tej sytuacji, stosowanie art. 47 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy (wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) ma zastosowanie w takim znaczeniu, iż tzw. poprzedni kwartał powinien być odniesiony właśnie do daty ostatecznej decyzji o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej tj. 23 grudnia 2010 r., co w przypadku skarżącego dotyczy III kwartału 2010 r., a nie jak błędnie przyjął Sąd IV kwartału 2010 r. Skoro art. 47 ust. 5 omawianej ustawy wskazuje na moment powstania uprawnień, czyli na datę ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby, to nie można przyjąć, że stosując ten tryb, w odniesieniu do ustalenia ceny 1 m² w poprzednim kwartale, kwartał ten powinien być odnoszony do innych okoliczności, dat, uprawnień, a nie do daty ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Gdyby bowiem ustawodawca chciał ustalić inny moment, to zapewne określiłby to wprost w przepisie, różnicując uprawnienia wynikające z daty wydania decyzji o zwolnieniu ze służby z innym ewentualnym momentem, do którego odnieść należy wyliczenia w zakresie wskaźnika cen z tzw. poprzedniego kwartału. Ponadto skarżący podkreślił, że organ odwoławczy, a także Sąd pierwszej instancji przyznał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we Wrocławiu nie ustalił, w jakim trybie występował on o wypłatę odprawy mieszkaniowej, to jednak uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy przy ustalaniu wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej należało zastosować wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym tj. według wskaźnika ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2010 r. (Dz.Urz. GUS. z 2010 r. Nr 11 poz. 74), która wynosiła 4.657 zł., czy też według wskaźnika ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2010 r. (Dz.Urz. GUS. z 2011 r. Nr 3 poz. 11), która wynosiła 3.979 zł. Regulację prawną dotyczącą odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego zawiera art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis ten określa zarówno zasady ustalania wysokości odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ) oraz tryb postępowania w tych sprawach (art. 47 ust. 2 i ust. 5). Przepis art. 47 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45 % oraz wyższa niż 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: 1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok przyjmuje się jako rok pełny; 2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzką przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego; 3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z art. 47 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy wynika, że ilości norm należnych żołnierzowi określa się na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, którym co do zasady jest dzień zwolnienia ze służby (art. 47 ust. 2) . Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż użyte w art. 47 ust.1 pkt 3 omawianej ustawy określenie "poprzedni kwartał", należy odnieść do kwartału, poprzedzającego wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej (co do zasady dnia zwolnienia ze służby). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do treści art. 47 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zaaprobował stanowisko organu, że podstawą obliczenia odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu jest m.in. wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w IV kwartale 2010 r. Oparł je jednak na stwierdzeniu, że skoro wniosek skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej wpłynął do organu w dniu 31 stycznia 2011 r., to stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a. był to moment wszczęcia postępowania w tej sprawie. Natomiast autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia art. 47 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że "poprzedni kwartał", o którym mowa w tym przepisie powinien być odniesiony do daty ostatecznej decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 47 ust. 1 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, określającego zasady obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej prowadzi do wniosku, że w tym przypadku bez znaczenia jest zarówno dzień, w którym decyzja o zwolnieniu żołnierza z czynnej służby wojskowej stała się ostateczna, jak i dzień w którym nastąpiło doręczenie organowi stosownego wniosku żołnierza. W świetle art. 47 ust. 1 pkt 3 tej ustawy dla zastosowania wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, decydujące znaczenie ma dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zależności od stanu faktycznego sprawy, może to być dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż dziewięćdziesiąt dni od dnia zwolnienia (art. 47 ust. 2 cyt. ustawy). Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 47 ust. 2 i ust. 5 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przypomnieć należy, że przepisy te regulują tryb postępowania w sprawie odprawy mieszkaniowej. Wskazać należy, iż art. 47 ust. 2 cyt. ustawy posługuję się zwrotem odsyłającym: "z zastrzeżeniem ust. 5". Funkcja zwrotu odsyłającego polega na wprowadzeniu uzależnienia treściowego określonego fragmentu tego samego lub innego tekstu prawnego. Przepis zawierający zwrot odsyłający ma lukę treściową, która ma zostać wypełniona przez fragment znajdujący się w innej części tego samego tekstu prawnego lub w innym tekście prawnym. Fragment tekstu, do którego kierowane jest odesłanie, jest treściowo niezależny od zdania zawierającego zwrot odsyłający. Cechą zdań zawierających zwroty odsyłające jest ich niesamodzielność treściowa, nie można z takiego zdania odkodować pełniej normy postępowania (por. Andrzej Malinowski (red.), Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy. Akty wykonawcze. Prawo miejscowe, Warszawa 2009 r. str. 331 i nast.). Oznacza to, że art. 47 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wymaga współstosowania z ust. 5 tego przepisu. A zatem zastosowanie, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia każdego z ww. przepisów samodzielnie nie jest możliwe. Zgodnie z art. 47 ust. 5 omawianej ustawy żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, wydaje się decyzję i wypłaca odprawę mieszkaniową w pełnej wysokości. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro jak wyżej wskazano art. 47 ust. 2 omawianej ustawy odsyła do ust. 5 tego przepisu, to wydanie przez dyrektora oddziału regionalnego decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, następuje tylko na wniosek żołnierza zawodowego, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Trafność tego poglądu potwierdza także zdanie drugie ust. 2 art. 47 omawianej ustawy, który stanowi, że wydanie decyzji (o wypłacie odprawy mieszkaniowej) następuje po przedstawieniu (przez wnioskodawcę) jednego z wymienionych tam dokumentów m.in. decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej (pkt 4). Dopiero zatem złożenie przez żołnierza wniosku wraz z jednym z wymaganych dokumentów rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Powinno ono nastąpić w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia (art. 47 ust. 2 ustawy). W sprawie jest niesporne, że skarżący legitymujący się ostateczną decyzją z dnia 28 września 2010 r. o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2011 r., wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011r., (który wpłynął do organu w dniu 31 stycznia 2011 r.), zwrócił się o wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu, wydając w dniu 4 marca 2011 r. decyzję w tym przedmiocie prawidłowo zastosował wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale ogłoszony w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2010 r. (Dz. Urz. GUS. z 2011 r. Nr 3 poz. 11). Kwartał ten poprzedzał wydanie tej decyzji. Przy czym, zauważyć należy, iż w tej sprawie wskaźnik ten odpowiada także wskaźnikowi właściwemu dla kwartału poprzedzającego zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono skargę skarżącego, pomimo dokonania częściowo błędnej wykładni art. 47 ust.1 pkt 3, ust. 2 i ust. 5 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odpowiada prawu. Z tych względów, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)