II SA/Ol 163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...}". nr "[....]" w przedmiocie wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.P. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu "[...]" M. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" o sprawdzenie, czy stawiana przez E. F. wiata w "[...]" jest zgodna z pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]" powiatowy organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy powyższej budowie. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił prowadzone w sprawie postępowanie z uwagi na postępowanie prowadzone przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - ""[...]" pozwolenia na budowę drewnianej wiaty widokowej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wymienione pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ: zatwierdzony projekt przewidywał pokrycie dachu blachą, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającym pokrycia dachów dachówką ceramiczną; autor projektu nie posiada uprawnień do projektowania w zakresie rozwiązań konstrukcyjno - budowlanych; pozwolenie na budowę zostało udzielone innej osobie aniżeli ta, która złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Wojewody, stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę wiaty aczkolwiek nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie sprzeczności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i braku uprawnień autora do sporządzenia projektu. W następstwie tych rozstrzygnięć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, prowadzonych przy przedmiotowej wiacie. W dniu "[...]" powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu kolejne postępowanie w sprawie wybudowanej, drewnianej wiaty widokowej i postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora E. F. obowiązek dostarczenia oceny wraz z orzeczeniem technicznym stanu technicznego przedmiotowej wiaty. Następnie, decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji podał, iż z przedłożonej dokumentacji technicznej i orzeczenia technicznego wynika, że przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z tym brak jest przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jest nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 587/09, uchylił decyzję z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]" wskazując, iż w sprawie wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego złożył M. P., który w toku toczącego się postępowania wyraźnie i konsekwentnie domagał się rozbiórki spornej wiaty, kwestionując ustalenia faktyczne, dokonane w oparciu o inwentaryzację powykonawczą i ocenę techniczną. Zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w trybie przepisów, umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, było jej załatwienie poprzez wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji merytorycznej. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora E. F. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanej drewnianej wiaty widokowej, zlokalizowanej na działce gruntu oznaczonej nr geod. "[...]", położonej w "[...]", przy ul. "[...]", do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. Wskazał, że w dniu "[...]", z udziałem stron postępowania, dokonano oględzin budowy wiaty, na których stwierdzono, iż w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zaszły zmiany polegające na wydłużeniu okapu do granicy z działką nr geod. "[...]" (posesja M. P.), z którego wykonane jest odprowadzenie wody na działkę nr geod. "[...]" (posesja inwestora). Ustalono również, że inwestor wykonał ogrodzenie po granicy działki z działką nr geod. "[...]", wysokość ogrodzenia od strony tej działki wynosi 1,85m. do cokołu. W czasie kolejnej wizji lokalnej ("[...]") ustalono stan zaawansowania budowy polegający na tym, że do ostatecznego zakończenia budowy pozostało wykonanie części posadzek poddasza widokowego i częściowo przyziemia. Podniósł, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu spowodowało oczywistą bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego, który w tym stanie rzeczy stracił moc wiążącą. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie robót istotnie odbiegających od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stała się przyczyną wszczęcia w dniu "[...]" postępowania w sprawie wybudowania drewnianej wiaty widokowej, którego celem było skontrolowanie czy i jakie czynności należy wykonać aby doprowadzić całą inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Argumentował, iż jest bezsporne, że inwestor wykonał roboty budowlane objęte zakresem pozwolenia na budowę, a do całkowitego zakończenia budowy pozostały jedynie roboty o charakterze wykończeniowym. Stwierdził, iż inwestor wykonał zatem roboty budowlane objęte projektem budowlanym, jak również roboty budowlane stanowiące odstępstwo od niego, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia. Jednakże z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego powyższej decyzji, nie można uczynić inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej, tym bardziej nieuprawnionym jest żądać rozbiórki obiektu. Nie można również stwierdzić, że inwestor kontynuował roboty budowlane po stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jednakże po stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji, lecz po uprzednim uzyskaniu odpowiednich zezwoleń, wykonano szereg robót budowlanych (np.: gastronomia w wiacie, instalacja wodociągowo-kanalizacyjna). Dodał, że analiza orzeczenia technicznego i dokumentacji technicznej pozwala na stwierdzenie, że wiata została zrealizowana zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Przede wszystkim poza sporem pozostaje kwestia wód opadowych, również wysokość wiaty nie zmieniła się, tzn. zarówno w pierwotnej dokumentacji projektowej wynosiła 6,80m., jak też w wyniku dokonanych odstępstw. Poza tym organ nie jest kompetentny do rozstrzygania w trybie administracyjnym kwestii wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. W odwołaniu od tej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ewentualnie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 8 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisu § 2 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie okoliczności przekroczenia przez obiekt wzniesiony przez inwestora norm określających odległości między budynkiem, a granicą sąsiedniej nieruchomości; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie, że zabudowa inwestora narusza uzasadnione interesy uczestnika. Wskazał, że przepis § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. wyraźnie i w sposób bezwzględnie obowiązujący stanowi, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Już z powyższego wynika, że przedmiotowa wiata jest posadowiona niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz pozostałymi przepisami budowlanymi, a w tym z zatwierdzonym projektem. Nadto, organ wskazuje nieprawdziwą okoliczność, że inwestor wybudował na granicy z działką uczestnika ogrodzenie. Z dokumentacji zdjęciowej, znajdującej się w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, że jest to ściana obiektu wybudowanego przez inwestora, a nie ogrodzenie. Ściana ta jest połączona z wydłużonym dachem - co było jednym z istotnych odstępstw od wskazanego już projektu budowlanego - umocowane do niej są półki, poprowadzona jest na niej instalacja elektryczna i sanitarna, znajduje się tam całe zaplecze gastronomiczne, a także usytuowane są toalety. Do ściany stojącej na granicy z nieruchomością uczestnika, w przedmiotowej "wiacie" wykonano posadzkę. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że na granicy nieruchomości uczestnika i inwestora stoi ogrodzenie. Wskazał, że obiekt zrealizowany przez inwestora jest budynkiem i należy do niego stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Jednakże w przypadku, gdyby uznano, że wiata nie jest budynkiem, trzeba byłoby uznać ją za budowlę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Natomiast § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W związku z wyglądem i wielkością obiektu budowlanego, a także charakterem prowadzonej w nim działalności gospodarczej - lokal gastronomiczny, nie sposób stwierdzić, że obiekt budowlany nie spełnia funkcji użytkowych budynków, a co za tym idzie, mają do niego zastosowanie warunki wskazane w powyższym rozporządzeniu. Podniósł, iż z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając jego odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym sąsiedztwa innej zabudowy oraz przeznaczenia lub sposobu korzystania z terenów sąsiednich. Również ważnym warunkiem spełnienia wymagania wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 8 jest uwzględnienie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w braku zaś takiego planu - decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest zgodny z miejscowymi przepisami o planowaniu zagospodarowania przestrzennego – przede wszystkim obiekt budowlany posadowiony na nieruchomości inwestora nie ma w rzeczywistości dwóch, a trzy kondygnacje. Ponadto, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazuje zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich, co polega również na takim sposobie projektowania i budowania, aby nie naruszać i ograniczać, bez koniecznej potrzeby, dotychczasowych warunków egzystowania na danym terenie. Do uzasadnionych interesów osób trzecich zaliczyć należy ochronę przed emisją pyłów i ostrych zapachów oraz pogorszenie warunków sanitarnych. W związku z powyższym trzeba wskazać, że pozostawienie wiaty w niezmienionej formie będzie naruszać interesy uczestnika. Skoro bowiem inwestor wybudował obiekt w ten sposób, że na ścianie obiektu (stanowiącej jednocześnie rozgraniczenie nieruchomości uczestnika i inwestora) usytuowane zostały toalety i zaplecze gospodarcze inwestora, podczas, gdy po drugiej stronie ściany uczestnik – prowadzący działalność gastronomiczną - rozstawia stoliki z parasolami dla gości, to tak skrajnie bliskie usytuowanie obiektu przez inwestora niewątpliwie grozi pogorszeniem warunków sanitarnych i emisją niepożądanych zapachów, co wpłynie na ilość gości w obiekcie uczestnika. Poza tym zainstalowanie rynien na ogrodzeniu między nieruchomościami nie przesądza wcale o fakcie, że cała woda opadowa z dachu jest nimi odprowadzana prawidłowo (szczególnie w czasie dużych opadów, gdy rynny nie nadążają z odbiorem wody z bardzo dużego dachu obiektu budowlanego inwestora). Dodał również, że inwestor nie zastosował się do przepisów zagospodarowania przestrzennego bowiem projekt budowlany wiaty w kwestii pokrycia dachu zatwierdzony został w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazał, że wiata zasłania widok na jezioro z jego nieruchomości, co przekłada się na spadek jej wartości. Konkludując podniósł, że ze względu na naruszenie norm budowlanych oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można stwierdzić, iż w sprawie brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanej wiaty do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, wybudowanie wiaty po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu nosi cechy samowoli i uprawnia do roszczeń odszkodowawczych. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz stwierdził w sprawie wybudowania przez E. F. drewnianej wiaty widokowej brak podstaw do wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że koniecznym było uchylenie zakwestionowanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż orzeczenie powiatowego organu nadzoru budowlanego nie uwzględniało całości problemu będącego przedmiotem postępowania. Podniósł, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto kwestie określone w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego badane są przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę, w którym strona może sygnalizować swoje zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji. Wskazał, iż błędne jest przekonanie skarżącego, że wiata będąca przedmiotem postępowania powinna być uznana za budynek, bowiem budynek, jako całość, winien stanowić zamkniętą bryłę, co wyklucza zaliczenie wiaty do tej kategorii. Zdjęcia zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że obiektem będącym przedmiotem postępowania jest wiata, bowiem obiekt ten nie posiada przegród, zatem nie stanowi zamkniętej bryły. W tych okolicznościach wykluczone jest stosowanie do wiaty przepisów dotyczących budynków. Podkreślił, że do wiaty będącej przedmiotem postępowania nie będzie miał również zastosowania § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem, o ile wiata rzeczywiście jest budowlą, to nie spełnia jednak funkcji użytkowych budynku. Podniósł, iż to nie wielkość, wygląd i charakter prowadzonej w budynku działalności przesądzają o tym, czy spełnia ona określone funkcje użytkowe. Zadaniem budynku, jako przestrzeni zamkniętej, jest m.in. osłona przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczenie przed hałasem, drganiami, ogniem, piorunami i innymi czynnikami niszczącymi, zapewnienie bezpieczeństwa we wnętrzu oraz stworzenie warunków do racjonalnej i ekonomicznej eksploatacji. Będąca przedmiotem postępowania wiata nie spełnia powyższych kryteriów, co wyklucza przypisanie jej użytkowych funkcji budynku. Ponadto, wysokość wiaty nie zmieniła się w wyniku dokonanych odstępstw i jest taka, jak w pierwotnej dokumentacji. Wysokość taką zatwierdził organ wydający pozwolenie na budowę, zatem jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest poza sporem. Niezasadne są ponadto zarzuty dotyczące wykonania kolejnych prac budowlanych przez inwestora, bowiem zostały one wykonane w oparciu o stosowne zezwolenia. Nie ma również podstaw do przyjęcia, ze w sprawie zaistniała samowola budowlana, gdyż inwestycja została zrealizowana praktycznie w całości w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę. Konkludując podniósł, iż organ pierwszej instancji nie mógł orzec rozbiórki, ani nałożyć na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. P. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Ponownie podkreślił, że wysokość wiaty nie zmieniła się w wyniku dokonanych odstępstw, wody opadowe odprowadzane są na teren posesji inwestora oraz, że wiata znajduje się w odległości 2,5m od granicy z działką skarżącego, na której to działce w identycznej odległości znajduje się budynek usługowy. Z kolei fakt zasłaniania widoku na jezioro przez wiatę jest bez znaczenia dla sprawy. Chybiony jest również zarzut, że inwestycja jest nielegalna od samego początku. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu podał, że ustalona w decyzjach odległość miedzy wiatą, a granicą skarżącego, to prawdopodobnie odległość od konstrukcji wiaty, a nie od dachu. Uczestnik E. F. wniósł o oddalenie skargi, przyłączając się do stanowiska organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sądy administracyjne zostały powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. (art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a.). Podkreślić należy także, iż sąd - art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując złożoną skargę, w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem decyzji organu, tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Decyzje te zostały bowiem wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Argumentując organ wskazał, że przyczynkiem do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia było m.in. ustalenie, że nie zaistniała w sprawie samowola budowlana, wiata nie jest budynkiem, a tym bardziej nie będzie miał zastosowania § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem, o ile wiata rzeczywiście jest budowlą, to nie spełnia jednak funkcji użytkowych budynku. Z kolei zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu, następnie powtórzone w skardze, całkowicie kwestionują twierdzenia organu. Wobec powyższego, rzeczą pierwszorzędną należy uczynić wyjaśnienie następujących kluczowych dla sprawy kwestii. Przede wszystkim należy wskazać, iż decyzją z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – "[...]" pozwolenia na budowę drewnianej wiaty widokowej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Zatem z tych rozstrzygnięć wynika, że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wiaty. Oznacza to, że w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, a więc stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie można traktować inwestora (rozpoczęcie i zakończenie procesu inwestycyjnego nastąpiło w okresie obowiązywania pozwolenia), jak osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy w sprawie ma zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nie w art. 48 przewidujący sankcję rozbiórki obiektu. W sytuacji zatem, gdy obiekt został wykonany w całości na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed stwierdzeniem jej nieważności, co zasadnie ustaliły organy nadzoru budowlanego, podstawą orzekania są przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Słuszne zatem jest stanowisko organów, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Podzielić również trzeba argumentację organu nadzoru budowlanego, co do sposobu typizacji obiektu budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują wiaty, jednakże zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu - Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str. 43. Przenosząc powyższe wnioski na grunt omawianej sprawy wskazać należy, iż będąca przedmiotem zgłoszenia wiata nie posiada wszystkich cech, które charakteryzują budynek. Bezspornym jest, iż wiata posiada dach i jest trwale związana z gruntem. Jednakże ze względu na okoliczność, iż od strony jeziora nie posiada ścian (z pozostałych stron, nie licząc od strony skarżącego, posiada niepełne wydzielenia), nie jest tym samym wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zatem powyższy obiekt budowlany nie spełnia wszystkich warunków, które w świetle art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwalałyby uznać go za budynek, brak w nim ścian determinuje jego charakter jako wiatę, i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), a nie budynków. Istotnym w sprawie jednak jest, czy przedmiotowa wiata spełnia funkcje użytkowe budynku. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż to nie sama wielkość obiektu, wygląd i charakter prowadzonej w obiekcie działalności przesądzają o tym, czy spełnia ona określone funkcje użytkowe. Organ odwoławczy wskazał też słusznie, że zadaniem budynku jako przestrzeni zamkniętej jest osłona przed szkodliwym wpływem czynników klimatycznych, zabezpieczenie przed wejściem niepowołanych osób, przed hałasem i drganiami oraz ogniem, piorunami i innymi czynnikami niszczącymi, zapewnienie bezpieczeństwa wewnątrz i w otoczeniu oraz stworzenie warunków do racjonalnej i ekonomicznej eksploatacji. Jednak budowla (np. wiata) aby spełniała funkcje użytkowe budynku, nie musi spełniać wszystkich wskazanych przez organ zadań, w szczególności być zamkniętą przestrzenią. Bowiem wówczas budowla ta byłaby już budynkiem, a nie budowlą spełniającą funkcje użytkowe budynku. W niniejszej sprawie w przedmiotowej wiacie prowadzona jest działalność gospodarcza – lokal gastronomiczny zdolny zaspokoić, zgodnie z oczekiwaniami, określone potrzeby konsumenckie, przynoszący korzyści. Fakt prowadzenia w wiacie ogólnodostępnej działalności przeznaczonej do obsługi ludności, jak też wielkość tego obiektu, infrastruktura, w którą obiekt jest wyposażony (zaplecze gastronomiczne, toalety, posadzki, instalacje wodociągowa, kanalizacyjna i elektryczna), determinuje charakter tej wiaty jako budowli o funkcji użytkowej budynku. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Powyższa okoliczność jednoznacznie przesądza, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia, a stosowane przy ocenie zgodności wybudowanej wiaty z prawem, nie były. W ocenie organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych hipotezą art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powyższego przepisu przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (pkt 1) lub nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3-4 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wykonanie zatem przez stronę robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia przesłanek, których zaistnienie mogłoby stanowić ewentualną podstawę prawną do legalizacji budowli. Podstawę prawną takiej legalizacji stanowią przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tryb postępowania przewidziany w przywołanych przepisach zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe postępowanie wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Szczególnie brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych. Przy czym trzeba zauważyć, że ratio legis powyższego przepisu przewiduje nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, a nie z pozwoleniem na budowę, którego w niniejszej sprawie stwierdzono nieważność i to bez względu na to z jakiej przyczyny to nastąpiło. Dlatego nieusprawiedliwionym było powoływanie się przez organy nadzoru na udział skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i przesądzenie w nim niektórych podnoszonych w postępowaniu naprawczym kwestii. Organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym zobowiązane były do poczynienia własnych ustaleń w tym zakresie i zajęcia odpowiedniego stanowiska, oraz przytoczenia własnej argumentacji prawnej. Przy czym pojęcie "stanu zgodnego z prawem" o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, musi być w świetle art. 52 Konstytucji RP , interpretowane jednakowo dla wszystkich podmiotów. Nie może oznaczać czego innego dla osób w stosunku do których, po naruszeniu przepisów wszczęto postępowanie naprawcze. Odmienne stanowisko organów administracji polegające na tym, że skoro inwestor wybudował wiatę zgodnie z postanowieniami nieważnego już pozwolenia na budowę, to brak jest podstaw do wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zdaje się prowadzi do sytuacji, w której w ramach postępowania naprawczego inwestor mógłby osiągnąć więcej aniżeli uzyskałby w postępowaniu prowadzonym w granicach określonych przez przepisy prawa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Uwidacznia się to szczególnie co do dachu wiaty, który jak przewidywało pozwolenie kończył się 2,5 m od granicy z nieruchomością skarżącego a obecnie, jak to wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej kończy się na tej granicy. Organy orzekające w sprawie, zdaniem Sądu, zobowiązane były do zweryfikowania zastosowania dyspozycji wskazanego przepisu poprzez analizę przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i prawa budowlanego, w tym także przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do przedmiotowej wiaty. Skoro bowiem przedmiotowa wiata jest budowlą użytkową, to z uwagi na usytuowanie jej dachu na płocie oddzielającym posesję skarżącego od posesji inwestora (w pełni obrazuje to znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny), czyli na granicy działki budowlanej, organy powinny ustalić, czy w trakcie zrealizowanych robót zachowane zostały wymagane przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości w stosunku do granic sąsiedniej działki oraz w stosunku do znajdujących się na sąsiedniej działce obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu organy niezasadnie bezkrytycznie przyjęły odległość wiaty od granicy działki na 2,5 m wskazaną w orzeczeniu technicznym J. P. Złożone przez inwestora orzeczenie techniczne jest dowodem w sprawie podlegającym ocenie przez organy nadzoru budowlanego. Ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że dach wiaty dochodzi do dawnego płotu na którym zamontowano rynny. Ta okoliczność i fakt zainstalowania na płocie instalacji i półek, a przy nim szeregu toalet może wskazywać, że stał się on już ścianą wiaty. Znaczenie dla oceny tej okoliczności ma też ewentualne połączenie dachu z płotem. W sprawie organy nie odniosły się również do podnoszonego (już na etapie odwołania) zarzutu ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnosił, że został naruszony jego interes poprzez pogorszenie warunków sanitarnych (przez zamontowanie w wiacie na styku z granicą szeregu toalet ) i immisje (pył, zapachy), co ma negatywny wpływ na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Wskazał także, że nieodpowiednie usytuowanie wiaty na terenie działki inwestora powoduje odprowadzenie wody z dachu wiaty na jego posesję. Argumentacja organów, że wodę odprowadzą rynny, byłaby przekonywująca gdyby dach wiaty, tak jak przewidziano w pozwoleniu na budowę kończył się w pewnej odległości od granicy. Jednak obecnie wielkość dachu i jego zakończenie na granicy działki może potwierdzać słuszność zarzutu skarżącego. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły również prawidłowo okoliczności dotyczących zarzucanego naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii pokrycia dachu i dopuszczalnej ilości kondygnacji. Jak już wyżej wskazano organy nie mogą powoływać się na ustalenia unieważnionego pozwolenia na budowę, ponieważ zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i to w postępowaniu, w którym zajmowano się tylko rażącym naruszeniem prawa - lecz poczynić własne ustalenia. Słusznie natomiast organy administracji uznały, że brak jest przepisów, które uniemożliwiałyby sytuowanie budowli zasłaniających widok na jezioro z działek sąsiednich. Podzielić też należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie miały wpływu na inne organy administracji wydające pozwolenia na działalność gastronomiczną i inne roboty przy istniejącej wiacie. Powyżej wskazane okoliczności, w ocenie Sądu powodują, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne opierające się na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.07.2001r., sygn. I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy powinien przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a. Konkludując, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał możliwości dokonania pełnej oceny tego czy przedmiotowa wiata odpowiada warunkom przewidzianym prawem. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego (zgodnie z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 48-51 Prawa budowlanego należą do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego) zastosują się do wskazań Sądu. W szczególności winien rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące zachowania wymaganych odległości pomiędzy wiatą, a granicą działki skarżącego (w drodze ponownych oględzin lub, gdyby organ nadal posiadał wątpliwości, ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia), rozważyć kwestię ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim zbadać zgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi (art. 81 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Następnie organ przeprowadzi wszechstronną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie podejmie dalsze czynności lub stosownie do okoliczności sprawy wyda orzeczenie kończące postępowanie. Orzeczenie to winno być uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego skutkowały bowiem koniecznością wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej z obrotu prawnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a.