II OZ 1132/11

Dnia 25 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1528/11, o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1528/11, oddalił zawarty w skardze wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że może rozpoznać tylko i wyłącznie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu skierowany do niego, a więc wniosek taki powinien być wniesiony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka oparła swój wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia na podstawie art. 143 k.p.a. Stąd też rozpoznanie przez Sąd I instancji tak sformułowanego wniosku, w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. byłoby bezpodstawne. Sąd podkreślił, że ani wskazana we wniosku podstawa prawna, ani inne przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają możliwości rozpoznania skierowanego do organu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I FZ 437/09). Sąd Wojewódzki podkreślił, że na podstawie art. 143 k.p.a. uprawnionym do wstrzymania wykonania postanowienia jest organ administracji I instancji, który wydał to postanowienie, oraz w stosunku do tego postanowienia musiało być wniesione zażalenie. Na podstawie ww. przepisu możliwe jest wstrzymanie wykonania postanowienia w administracyjnym toku instancji, a nie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: - niezastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. pomimo skutecznie złożonego przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, co w efekcie doprowadziło do oddalenia tego wniosku bez jego merytorycznego rozpoznania; - art. 166 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że rozstrzygając wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest on związany wskazaną przez skarżącego podstawą prawną tego wniosku; - art. 49 § 1 p.p.s.a., polegające na braku wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, jeżeli jego sformułowanie wzbudziło wątpliwości Sądu I instancji. W ocenie strony skarżącej skoro wniosek został zawarty w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to uznać należy, że adresatem tego wniosku nie był organ lecz Sąd I instancji. Fakt, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt nie ma znaczenia dla uznania, że wniesienie skargi rozpoczyna postępowanie sądowoadministracyjne. Adresatem wszelkich wniosków zawartych w skardze jest sąd a nie organ. W przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. – skarga została przekazana Sądowi, znalazł się w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zostało wskazane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącego. Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygający sprawę nie jest związany powołaną podstawą prawną. W ocenie skarżącego oznacza to, że bez względu na wskazaną w skardze podstawę prawną wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć ten wniosek w oparciu o przesłania wynikające z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., a nie uznać go za bezpodstawny tylko z tego powodu, że został on mylnie oparty na podstawie przepisu art. 143 k.p.a. Jeżeli Sąd I instancji nabrał wątpliwości co do sposobu sformułowania wniosku zawartego w skardze, to powinien wezwać skarżącego na podstawie przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. do sprecyzowania zgłoszonego żądania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie zasadnie zarzuca strona skarżąca, że Sąd I instancji był adresatem przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, że w razie wniesienia skargi na decyzje lub postanowienie organ który je wydał, może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego ich wykonanie w całości lub części, chyba że zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki wyłączające dopuszczalność wstrzymania. Natomiast zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Powyższy przepis rozróżnia wstrzymanie aktu przez organ i sąd. Organ może rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania aktu do momentu przekazania skargi sądowi, a sąd od chwili wpływu sprawy do sądu. W sytuacji gdy wniosek o wstrzymanie został zawarty w skardze, wnoszonej za pośrednictwem organu, o tym który organ będzie właściwy do jej rozpoznania decydująca jest podstawa prawna. Jeżeli skarżący jako podstawę prawną wniosku o wstrzymanie podał art. 61 § 2 P.p.s.a, to wniosek ten winien rozpoznać organ. Jeśli zaś w podstawie powołano art. 61 § 3 p.p.s.a. to adresatem wniosku jest sąd. W niniejszej sprawie, wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia skarżąca Spółka zawarła w skardze skierowanej za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Swój wniosek strona skarżąca oparła na art. 143 k.p.a., zgodnie z którym uprawnionym do wstrzymania wykonania postanowienia jest organ administracji I instancji, który wydał to postanowienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zawarty w skardze jedynie w sytuacji, gdy jest wyraźnie oparty na przepisie art. 61 § 2 p.p.s.a., podlega rozpatrzeniu przez organ, który wydał zaskarżony akt. W przypadku natomiast złożenia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., oparcia go na błędnej podstawie lub wniesienia bez podstawy prawnej, uznać należy, że jego adresatem jest Sąd I instancji. Z tych względów przedmiotowy wniosek winien być merytorycznie rozpoznany przez Sąd I instancji. Przechodząc do analizy zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W swoim wniosku strona skarżąca podniosła, że wstrzymanie wykonania postanowienia jest uzasadnione z uwagi na brak winy strony w przewlekłości postępowania z wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu oraz to, że kara w jej znacznej wysokości spowoduje rażący uszczerbek w majątku Spółki i bez wątpienia narazi ją na niepowetowaną stratę przed ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek określonych w art.61 § 3 P.p.s.a. Rodzaj obowiązku tj. zapłata kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje możliwość zwrotu wpłaconej kwoty. Wskazując na "rażący uszczerbek w majątku" i "niepowetowaną stratę" wnioskodawca w żaden sposób nie udokumentował jak uiszczenie orzeczonej kary wpłynie na sytuację finansową Spółki. Wobec tych ustaleń trudno uznać, aby zapłata przez skarżącą nałożonej kary miała spowodować zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ubocznie należy stwierdzić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to zatem sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd ma ponadto możliwość dokonania zmiany, w każdym czasie, z urzędu lub na żądanie skarżącego, własnego postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu, w sytuacji wykazania zmiany okoliczności, które warunkowały jego podjęcie. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.