VII SA/Wa 965/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym odwodnienia odcinka drogi krajowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. nakazał zarządcy obiektu, tj. Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajów i Autostrad usunięcie nieprawidłowości odnoszących się do stanu technicznego odwodnienia zlokalizowanego od km [...] do km [...] odcinka drogi krajowej nr [...] (przejście przez m. B.) poprzez wykonanie następujących robót budowlanych, w terminie do końca maja 2011 r: 1.odtworzenie systemu brakujących rowów odwadniających, 2.stabilizacji skarp rowów płytami betonowymi ażurowymi i wypełnieniu ich żwirem, 3.udrożnieniu istniejących przepustów pod drogami dojazdowymi, 4.połączeniu rowów z istniejącymi urządzeniami odbioru wód opadowych, 5.nadaniu spadkom istniejących rowów kierunku w stronę urządzeń odwadniających, 6.nadaniu powierzchniom odwadnianym odpowiednich spadków poprzecznych i podłużnych, 7.spoinowaniu połączeń elementów odwodnienia oraz połączeń nawierzchni drogowej z elementami odwodnienia, 8.zastosowaniu wspomagających urządzeń odwodnienia liniowego otwartego, połączonych z instalacją kanalizacji deszczowej, rowami odwadniającymi, zbiornikami rozsączającymi, zbiornikami retencyjnymi. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że odwodnienie drogi zostało wykonane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...], w której inwestycję określono jako: "inwestycja liniowa - przejście przez B. odcinek drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...]. Roboty związane z modernizacją". Inwestorem była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych z W., a modernizację zakończono w 1995 r. Organ nadzoru budowlanego nie znajdując wówczas podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, m.in. ze względu na stwierdzenie wykonania robót budowlanych objętych w/w decyzją zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę, decyzją nr [...] z dnia [...] umorzył postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T.M. decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił w całości powyższą decyzje, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych I Autostrad Oddział w W. obowiązek przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania i funkcjonowania odwodnienia odcinka drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...] (przejście przez m. B.). W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak : [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia oceny – tj. do dnia [...], a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Z uwagi na niewypełnienie przez GDDKiA O/Wa nałożonego obowiązku organ poinformował zarządcę, iż stosownie do treści art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego zleci sporządzenie opisywanej oceny na koszt zobowiązanego. Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z postanowienia organ zwrócił się do innych podmiotów, poprzez "zapytania ofertowe", o przedstawienie ofert na wykonanie w/w oceny technicznej. Spośród nadesłanych odpowiedzi, wyłoniono jedną i podpisano w dniu 14 września 2010 r. z oferentem umowę zlecenia nr [...]. Organ wskazał, iż w nadesłanej ocenie technicznej wykonawcy wyszczególnili roboty budowlane jakie należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Z uwagi na fakt, iż obecny stan techniczny odwodnienia zlokalizowanego od km [...] do km [...] odcinka drogi krajowej nr [...] (przejście przez m. B.) stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców, zastosowanie ma przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania GDDKiA decyzją z dnia [...] znak : [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 1994r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy zaznaczył, iż art. 66 Prawa budowlanego zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym winne być one wymienione w decyzji wydanej w ww. trybie. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę w przedmiocie wykonania nakazu zawartego w pkt 4 i 5 sentencji decyzji, organ wskazał, iż decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę wykonania określonych w niej robót budowlanych, bez potrzeby uzyskania zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanej. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie w ocenie technicznej wskazano jakie roboty należy wykonać celem doprowadzenia odwodnienia zlokalizowanego przy przejściu drogowym do właściwego stanu technicznego. Roboty te należało potraktować kompleksowo jako dotyczące całości stanu tych urządzeń, a niewykonanie części z nich mogłoby zakłócić prawidłowe funkcjonowanie omawianych urządzeń. Organ wyjaśnił, że wskazana w odwołaniu opinia biegłego sądowego Pana J. B. z dnia [...] i z dnia [...] nie może podważyć zasadności rozstrzygnięcia organu I Instancji, gdyż była ona wydana w innym postępowaniu, a ponadto między datą sporządzenia opinii biegłego, a datą wydania skarżonej decyzji upłynął okres ponad 7 – letni. Organ dodał, iż także kwestia nieaktualnego pikietażu nie wpływa na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż z treści decyzji i akt sprawy jasno wynika jakiego odcinka drogi sprawa dotyczy. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego braku przymiotu strony, po stronie T. M. w prowadzonym postępowaniu w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto na wniosek T. M. w dniu [...] zatem przed wejściem w życie nowelizacji ustawy – Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. W niniejszej sprawie zastosowanie w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony maja zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności : - art. 7 k.p.a. - poprzez nieustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy ( błędny stan faktyczny), z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, - art. 10 § 1 i 3 kpa - poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego (brak przyczyny odstąpienia od powyższej zasady), - art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. 2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) a m.in. art. 66 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało nałożenie obowiązku wykonania określonych robót. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględnione. Stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie przed organem I instancji jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w obu instancjach z naruszeniem art. 66 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Przesłanką zastosowania przez organ wojewódzki art. 66 ustawy Prawo budowlane winno być jedynie ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest: 1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; 2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto organy miały mieć na uwadze to, że na podstawie art. 66 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W tym miejscu należy zauważyć, iż art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa bud. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie. Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem (swoja istotą, warunkami technicznymi) powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym zatem chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem nie jest sporne, wynika to także z uzasadnienia decyzji, iż podstawę oceny organu stanowiła "Ocena techniczna dotycząca prawidłowości wykonania i funkcjonowania odwodnienia odcinka drogi krajowej Nr [...] W. przejście przez B. od km [...] do km [...] sporządzona w listopadzie 2010r. przez inż. T. P. Już sam przedmiot zleconego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego opracowania nie mieści się w dyspozycji art. 66 ust 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organów. Wnioski i zalecenia zawarte na s. 38 oceny odnoszą się do " zasadniczych wad wykonanego odcinka drogi krajowej" i "wad wynikających z niewłaściwego wykonania elementów powierzchniowego odwodnienia nawierzchni drogowych", zaś wskazane w ekspertyzie prace, które mają zostać wykonane ( s. 39 i 40), a które następnie zostały dosłownie przeniesione do komparycji decyzji I instancji, stanowią w istocie próbę naprawy niewłaściwie zaprojektowanych i wykonanych rozwiązań związanych z odprowadzeniem wód. Stwierdzić należy, iż decyzja w taki sposób sformułowana wykracza poza dyspozycję art. 66 ustawy Prawo budowlane, a organy z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 77 i 80 kpa nie ustaliły w sposób niewątpliwy, czy aktualny nieodpowiedni stan techniczny obiektu wynika z niewłaściwego jego użytkowania. Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Należy zauważyć, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku złego stanu obiektu budowlanego art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu - na nic więcej. Nie pozwala - jak trafnie zauważa strona skarżąca - w szczególności na wykonywanie prac, dla których wymagane są zezwolenia. Jego celem jest jedynie utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego też decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zauważyć należy, iż Skarżący w toku postępowania wskazywał konkretne prace wykraczające poza zakres "usunięcia nieprawidłowości", o których mowa w art. 66 wymienionej ustawy, a które miały na celu miedzy innymi modernizację i utworzenie systemu rowów odwadniających. Przewidziany przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek utrzymania budowli w należytym stanie nie może być rozumiany tak szeroko, by uprawnionym było nakazanie na jego podstawie wykonania innej jakościowo budowli. Decyzja administracyjna wydana w ww. trybie, może bowiem obligować zarządcę drogi wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, niedopuszczalnym jest natomiast, by prowadziła ona w konsekwencji do wydania nakazu wykonania dodatkowych inwestycji, a takie wynikają z decyzji I instancji. Z treści przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, iż wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy, zmierzający do przywrócenia stanu używalności obiektu budowlanego. Oczywistym jest natomiast, że taki sposób wykonania prac różni się od procesu inwestycyjnego prowadzonego od początku przy budowie danego obiektu budowlanego. Jednocześnie należy zauważyć ,iż wbrew stanowisku wnoszącego skargę roboty budowlane objęte nakazem z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę - por. wyrok NSA z 26 września 2008r., II OSK 1102/07 oraz z 21 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1147/01, LEX nr 290073. Ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.