II SAB/Bk 42/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty H. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę H. do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku J. S. z dnia [...] maja 2011 r. 2. nie stwierdza, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty H. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...].05.2011 r. J. S. zwrócił się do Starosty Powiatu H. z wnioskiem o udostępnienie do wglądu rejestru, o którym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.05.1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 49 poz. 493 ) od dnia 1.01.2005 r. do dnia dzisiejszego oraz rejestru zgłoszeń prac geodezyjnych i rejestru przyjmowania do zasobu materiałów, o których mowa w art. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego za okres od 1 stycznia 2005 r. do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na powyższe, Starosta Powiatu H. w piśmie z dnia [...].05.2011 r. nr [...] zaznaczył, że udostępnianie zasobu odbywa się na podstawie cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.05.1999 r., Instrukcji technicznej 0-4 "Zasady prowadzenia ośrodków dokumentacji geodezyjno-kartograficznej" wprowadzonej zarządzeniem Nr 5 Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 10.07.1987 r. oraz ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o ile jego udostępnienie nie naruszy przepisów zawartych w innych ustawach. Wobec powyższego organ poinformował, że proszony przez Skarżącego rejestr zawiera dane osobowe i jego udostępnienie do wglądu wymaga przedstawienia interesu prawnego w związku z § 25 pkt 3 Instrukcji 0-4 oraz złożenia pisemnego wniosku o ochronie danych osobowych na podstawie art. 29 ustawy z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.). Ustosunkowując się do powyższego, pismem z dnia [...].05.2011 r. J. S. zaznaczył między innymi, że zgodnie z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dodał również, że polskiemu systemowi prawa nie jest znana cyt. Instrukcja techniczna 0-4. Poinformował, że informacje o właścicielu, jego miejscu zamieszkania mogące wystąpić w rejestrach zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 20 cyt. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są jawne i w związku z tym w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Końcowo sprecyzował żądanie zawarte we wniosku z dnia 2.05.2011 r. poprzez wskazanie, że pkt 1 ww. wniosku dotyczy rejestrów (wszystkich posiadanych) udostępnianych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą - art. 11, zaś pkt 2 pozostaje bez zmian. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta H. podtrzymał stanowisko wyrażone w uprzednio udzielonej odpowiedzi z dnia [...].05.2011r. nr [...] ze względu na fakt, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nowe okoliczności. W tym stanie rzeczy J. S. w dniu [...].06.2011 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Starosty Powiatu H. w sprawie wniosku z dnia [...].05.2011 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, że Starosta H. zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji lub do wydania decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie 14 dni. Tymczasem żadna z powyższych czynności nie został dokonana. Organ w piśmie z dnia [...].06.2011 r. podtrzymał jedynie swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Starosta Powiatu H. wniósł o jej oddalenie. Podał, iż w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż Skarżący w dniu [...].05.2011 r. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w H. o udzielenie informacji publicznej w ww. zakresie oraz, że pismem z dnia [...].05.2011 r. wezwano go do wykazania interesu prawnego. Strona skarżąca pismem z dnia [...].05.2011 r. odmówiła wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...].06.2011 r. poinformował Skarżącego, że winien dopełnić formalności określonych pismem z dnia [...].05.2011 r. Zdaniem Starosty H. podjął on wszystkie czynności w terminie i nie pozostawał w zwłoce. W piśmie procesowym z dnia 12.09.2011 r. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08. 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a Na wstępie należy zaznaczyć, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z kolei pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy, zatem uznać, że informację publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (vide: postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex 137863, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 175/06, Lex 340013 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06, Lex 197599). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji o udzielenie, której wystąpił Skarżący we wniosku z dnia [...].05.2011 r. odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Powyższy wniosek powinien być zatem rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zatem termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej, stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Stosownie zaś do art. 14. ust. 2 ww. ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W rozpoznawanej sprawie organ w ustawowym terminie 14 dni, od daty złożenia wniosku, poinformował Skarżącego, że proszony przez niego do wglądu rejestr zawiera dane osobowe oraz, że jego udostępnienie wymaga przedstawienia interesu prawnego w związku z § 25 pkt 3 Instrukcji 0-4 oraz złożenie pisemnego wniosku o ochronie danych osobowych w związku z art. 29 ww. ustawy. W odniesieniu zaś do pkt 2 wniosku Starosta H. stwierdził, że strona skarżąca powinna wskazać interes prawny oraz zakres żądanych informacji. Skarżący w piśmie z dnia [...].05.2011 r. wskazał zakres żądanej informacji. W odpowiedzi na powyższe Starosta H. podtrzymał stanowisko wyrażone "w uprzednio udzielonej odpowiedzi z dnia [...].05.2011 r., ponieważ w powyższej sprawie nie zachodzą nowe okoliczności". W tych uwarunkowaniach Sąd stwierdził, iż Starosta Powiatu H. pozostawał w bezczynności, ponieważ po otrzymaniu wyjaśnienia Skarżącego z dnia [...].05.2011 r., nie zajął stanowiska ani w formie decyzji (ewentualnie odmownej) ani w decyzji o umorzeniu postępowania, lecz poprzestał jedynie na piśmie z dnia [...].06.2011 r., a tym samym naruszył art. 13, art. 14 ust. 2 i 16 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z wyżej wymienionych przyczyn zobowiązano Starostę Powiatu H. do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego z dnia [...].05.2011 r. w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, przy rozważeniu ograniczeń w prawie do informacji publicznej przewidzianych w art. 5 ustawy, w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi - art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając tę sprawę o udzielenie informacji publicznej, organ winien rozważyć, czy Instrukcja techniczna 0-4 "Zasady prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" (na którą organ powołał się w piśmie kierowanym do Skarżącego z dnia [...].05.2011 r.) jest aktem obowiązującym. Instrukcja ta została bowiem wprowadzona zarządzeniem nr 5 Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 10.07.1987 r. na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13.06.1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. Nr 25, poz. 115) oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 12.11.1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej (Dz.U. Nr 50, poz. 262), zaś przytoczone akty prawne od szeregu lat już nie obowiązują. W dniu 17 maja 2011 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a., wprowadzone ustawą z dnia 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.). Z uwagi na to, że znowelizowany art. 149 p.p.s.a. obowiązywał w dniu orzekania w sprawie niniejszej - sąd był zobowiązany, uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej dodał bowiem do treści art. 149 p.p.a.a. następujące zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Natomiast art. 16 ustawy zmieniającej wprowadził zasadę, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Dlatego skład orzekający w pkt 2 wyroku nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie charakteru naruszenia prawa dotyczyć może okresu od dnia 17 maja 2011 r. (dzień wejścia w życie nowelizacji) do dnia orzekania, gdyż tylko ten okres mógł być przedmiotem oceny w kontekście znowelizowanego art. 149 p.p.s.a. Zaś bezczynność w sprawie niniejszej bierze początek od wniosku z dnia [...].05.2011 r. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.