II SA/Wa 567/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. A.Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B., wydanych w przedmiocie uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym: 1) decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...]; 2) decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...]; 3) decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak [...]; 4) decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], znak [...]. Formułując swoje żądanie, A.Z. wskazał, że przedmiotowe decyzje powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie zainteresowany przywołał art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podnosząc, że w świetle art. 100 w związku z art. 97 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) i w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), organ, dokonując wyrównania przysługującego mu uposażenia zasadniczego za lata 1998-2009, zaniżył to wyrównanie na skutek zaniechania przeliczenia wysokości dodatku służbowego w oparciu o nową stawkę uposażenia zasadniczego, wynikającą z podwyżek, jakie miały miejsce w latach 1998-2009. Objęte wnioskiem decyzje podwyżek nie uwzględniają, toteż organ powinien stwierdzić ich nieważność, ewentualnie, gdyby prezentował odmienne stanowisko w tej kwestii, powinien stwierdzić wydanie ich z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., działając na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz art. 56 ust. 1 i 2, art. 57 ust. 1, art. 58 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), a także § 1 ust. 1, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wskazane decyzje Dyrektora Aresztu Śledczego w B., objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, są zgodne z obowiązującymi w chwili ich wydania przepisami prawa i nie zawierają wad prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności, w szczególności brak przesłanek wynikających z treści art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, na które powołuje się wnioskodawca. Powyższą decyzję A.Z. uczynił przedmiotem odwołania, nie zgadzając się zarówno z treścią rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnieniem. Podniósł błędną ocenę faktów i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej i przepisów wykonawczych do niej, zwłaszcza w kontekście dat wydania decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zarzucił także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które – jego zdaniem – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej w [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i przytaczając w jej motywach argumenty, jakich użył organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję A.Z. postawił zarzuty, jakie sformułował w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc przy tym o uchylenie obu podjętych w sprawie rozstrzygnięć, względnie o stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm, w tym także kosztów, jakie powstały w związku z wydanymi decyzjami. Udzielając odpowiedzi na skargę, Dyrektor Generalny Służby Więziennej w [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawił w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę na kwestię dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, wszak Sąd obowiązany jest badać z urzędu swoją właściwość, gdyż ma ona wpływ na ważność tego postępowania. Jakkolwiek przepis art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), obowiązującej od dnia 13 sierpnia 2010 r., wskazuje, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy SW w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 tej ustawy (m.in. sprawy dotyczące uposażenia) rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, niemniej rozpoznawana sprawa dotyczy ważności decyzji organu Służby Więziennej, poddanych kontroli w trybie nadzwyczajnym, podjętych – co istotne – pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), który to akt w art. 31 ust. 2, 3 i 4 w sposób generalny w sprawach osobowych (w tym także w sprawach dotyczących uposażenia) funkcjonariuszy SW przewidywał kontrolę sądu administracyjnego i to nie tylko w przypadku decyzji wydanych w postępowaniu zwyczajnym, ale również tych podjętych w trybach nadzwyczajnych. Choć obecnie obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej kontroli sądu administracyjnego już nie przewiduje w sprawach uposażeń, to jednak trudno uznać za niebyłe decyzje administracyjne wydane w tym przedmiocie na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy. Toteż rozstrzygnięcia wydane w trybie nadzwyczajnym, a dotyczące decyzji podjętych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej i ocenionych przez organy SW w tym trybie według przepisów dawnej ustawy, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, wszak w przypadku sporu o roszczenie ze stosunku służbowego, o którym mowa w art. 220 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej, kwestia ważności decyzji administracyjnej, podjętej pod rządami dawnych przepisów, z której to decyzji – dla przykładu – roszczenie to może być wywodzone, ma dla sądu powszechnego znaczenie podstawowe w sytuacji, gdy ważność tego aktu jest przez stronę kwestionowana. Inaczej natomiast byłoby, gdyby rozstrzygnięcie organu SW w przedmiocie uposażenia, wydane w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej, które nie przewidują w tym zakresie decyzyjnego trybu administracyjnego (a więc także nadzwyczajnego), zostało poddane kontroli sądu administracyjnego. Wówczas skargę należałoby uznać za niedopuszczalną. Przedstawionego powyżej stanowiska Sądu nie podważa treść art. 268 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej, albowiem w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego stosowania obecnie obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej nie wyłącza w odniesieniu do decyzji podjętych pod rządami dawnych przepisów w sprawach należących do właściwości sądu administracyjnego. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że czym innym jest kwestia rozstrzygnięcia sporu ze stosunku służbowego na podstawie nowych uregulowań ustawy o Służbie Więziennej, a czym innym ocena ważności aktu administracyjnego, wydanego w oparciu o obowiązujące poprzednio przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Uznając zatem skargę za dopuszczalną, należy wobec tego przejść do oceny jej zasadności. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu powziął informację, że jedna z decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została poddana kontroli instancyjnej, w tym także kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Ol 710/09 oddalił skargę A.Z. na tę decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 1543/09 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Olsztynie. Pomimo istnienia tego rodzaju faktów, w aktach administracyjnych sprawy niestety brak zarówno decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], jak i brak wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Ol 710/09 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 1543/09. Orzekające w sprawie organy Służby Więziennej w żaden sposób nie wyjaśniły tej kwestii, nie zwracając uwagi, że tego rodzaju fakty mają istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ale nade wszystko właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Skoro bowiem decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jakie skarżący zainicjował, winno obejmować obie decyzje, co w takiej sytuacji nie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. Co więcej, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Ol 710/09 oddalił skargę A.Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 1543/09 oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku, to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, LEX nr 530338), w której uznano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zarówno Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., jak i Dyrektor Generalny Służby Więziennej w [...] pominęli ten aspekt sprawy, co ma znaczenie także w kontekście pozostałych decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wszak Sąd, rozpoznając sprawę, nie może tego rodzaju okoliczności domniemywać ani też sprawdzać "po omacku", czy te rozstrzygnięcia także były poddane kontroli instancyjnej, ze skargą i skargą kasacyjną włącznie. To na organie administracji spoczywa obowiązek przedstawienia Sądowi całości akt sprawy ze wszelkimi dokumentami, które winny ją tworzyć. Nie dysponując kompletnym materiałem dowodowym, Sąd wskazuje, że sprawa przede wszystkim nie została należycie udokumentowana, a co za tym idzie – nie została w sposób dostateczny wyjaśniona, a wobec tego Sąd nie może uznać prawidłowości decyzji. Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowią faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Brak wskazanych dokumentów i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy kwestii sprawia, że wydane decyzje są dla Sądu nieweryfikowalne, co podważa ich zgodność z prawem. Wynikający z art. 54 § 2 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ administracji publicznej, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach, lub które mogą mieć takie znaczenie, jeśli zostały wytworzone (decyzje organów SW, orzeczenia sądów administracyjnych), świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów i wyjaśnieniu sprawy, zwłaszcza że w tym zakresie organ winien stosować przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych organów obu instancji, które nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, dlatego też, rozpoznając sprawę skarżącego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia jej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż te w sprawie nie wystąpiły. Niniejsza sprawa korzysta bowiem z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 lit. "d" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak również skarżący w trakcie postępowania sądowego nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika i do czasu zamknięcia rozprawy nie przedstawił zestawienia koniecznych wydatków związanych ze sprawą. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w [...] o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, warto wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym I instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 210 ww. ustawy).