II OW 83/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dn. [...] września 1982 r. nr [...] postanawia: wskazać jako organ właściwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r., nr [...], zmieniającej decyzję Wojewody K. z dnia [...] października 1976 r., nr [...] i z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów wsi Ł., gm. P., w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. według właściwości wniosek Z. B., D. B., A. K., M. B., M. S., P. B. i M. B. (następcy prawni wnioskodawcy – J. B.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r. wskazując, iż właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Podkreślono, iż w myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza jako organ I instancji starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, obecnie w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Z przepisu zaś § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) wynika, że powiat k., na terenie którego położone są grunty będące przedmiotem wniosku stron, określa właściwość miejscową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. powyższy pogląd wyrażony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zasługuje na akceptację. Prezentując swój pogląd w sprawie Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia w stosunku do określonych organów określa art. 17 k.p.a., chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, a jest nim właściwy w sprawie minister. Skoro zatem kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem I instancji, a jaki organem II instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę. Z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ani żadnej innej ustawy, nie wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu, właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Skoro zatem kwestionowana decyzja wojewody, z uwagi na obowiązujący w czasie jej wydania stan prawny, jest decyzją pierwszoinstancyjną, to tym samym do stwierdzenia jej nieważności właściwy jest obecnie ten organ, który wykonuje zadania organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach o scalaniu gruntów. Przepisy zaś powołane przez Ministra określają lub określały właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, nie mogą zatem stanowić podstawy do określenia organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, który wydał kwestionowaną decyzję. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie stanowi szczególnej regulacji w stosunku do przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten określa jedynie, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego tj. w analizowanym przypadku – starosty. Ponadto nie można z tego przepisu wyprowadzić wniosku, że przepis ten zmienia regułę przyjętą w art. 17 pkt 2 k.p.a., według której organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Reguły tej nie zmienia tylko to, że kwestionowana decyzja została wydana przez wojewodę jako organ pierwszej instancji. Jak wskazało Kolegium, co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości innego organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać z wyraźnego przepisu prawa (dotyczy to na przykład decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze). Nie można zatem, w ocenie Kolegium, przyjąć na gruncie obowiązującego prawa, że organem wyższego stopnia na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. w przypadku decyzji wydanych przez wojewodę jest samorządowe kolegium odwoławcze. Dodatkowo zaznaczono, że do chwili zmiany wskazanego wyżej art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, na którą powołuje się w uzasadnieniu postanowienia Minister, organem wyższego stopnia nad starostą będącym organem I instancji, orzekającym w przedmiocie scalenia był wojewoda. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez wojewodę orzekającym jako organ I instancji w przedmiocie scalenia gruntów był właściwy minister a nie wojewoda jako organ wyższego stopnia, do którego służyło odwołanie od decyzji wydanych przez starostę jako organu I instancji. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Minister kieruje m.in. działem administracji rządowej jakim jest rozwój wsi. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, rozwój wsi obejmuje sprawy związane ze scalaniem i wymianą gruntów. Powyższe – w ocenie Kolegium - wskazuje na to, że organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego wobec kwestionowanej decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r. zmieniającej decyzję Wojewody K. z dnia [...] października 1976 r. i z dnia [...] października 1980 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów wsi Ł., gm. P., w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...], jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako organu właściwego do rozstrzygnięcia przedstawionej sprawy. W ocenie Ministra podstawowe znaczenie dla określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r. ma treść przepisu art. 157 § 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie zaś z judykaturą i literaturą przedmiotu, regułą jest, że właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Reguła ta jednak nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), starosta jako organ I instancji uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jako zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia dla starosty, niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zatem – w ocenie Ministra - organem właściwym do rozpoznania w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ wyższego stopnia nad Starostą K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku Z. B., D. B., A. K., M. B., M. S., P. B. i M. B. (następcy prawni wnioskodawcy – J. B.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r. zmieniającej decyzję Wojewody K. z dnia [...] października 1976 r. i z dnia [...] października 1980 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów wsi Ł., gm. P., w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...]. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Przy czym właściwość organów do rozpatrzenia danej sprawy należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie (por. postanowienie NSA z 22 grudnia 2008 r., I OW 92/08). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r. wydanej w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W niniejszej sprawie istotnym jest, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, nadanym przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., wojewoda przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. Skoro zatem z dniem 1 sierpnia 2009 r. przestał obowiązywać szczególny przepis kompetencyjny, organ wyższego stopnia należy ustalić zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze normę wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a. przyjąć należy, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty prowadzącego w I instancji postępowanie w sprawie scalenia i wymiany gruntów, będzie samorządowe kolegium odwoławcze. W myśl przepisu art. 157 § 1 k.p.a. organ ten będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanej przez starostę. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania wniosku Z. B., D. B., A. K., M. B., M. S., P. B. i M. B. (następcy prawni wnioskodawcy – J. B.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1982 r. będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. O powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.